1. 작성 목적

영국은 정치 및 경제의 중심지인 잉글랜드를 비롯해 스코트랜드, 북아일랜드, 웨일즈의 4개 지방으로 구성되어 있으며, 잉글랜드 외의 지방에는 자치 정부가 설치되어 있고 권한도 위임되어 있다. 영국에서는 지자체의 권한 및 업무 내용이 법령에 의해 정해져 있지만, 헌법에 지방 자치가 보장되어 있는 것과 비교하면 제도상으로는 비교적 약하고, 따라서 정권 방침에 따라 크게 바뀌는 경향이 있다. 예를 들면, 이전의 노동당 정권은 잉글랜드의 지방권의 행정을 강화하려고 했던 반면, 현 연립 정권은 반대로 지방권의 조직을 폐지·축소하고 있다.

도로 행정의 경우, 각 지방에서 적용되는 법령 등의 제도나 조직이 달라, 전국적으로 통일된 법령에 근거한 영국의 “국도”는 존재하지 않는다고 할 수 있다.

영국은 지난 2010년 5월 총선에서, 13년 만에 노동당으로부터 보수당·자민당 연립 정권으로의 정권 교체가 있었다. 그 결과, 도로 분야에서 도로청의 예산 축소를 비롯해 교통부의 새로운 업무 계획의 공표, 개별 도로 계획의 연기를 포함한 재검토 등이 진행되고 있다.

본 보고서에서는 상기와 같이 다양한 정책 변화가 진행되고 있는 영국, 그 중에서도 잉글랜드의 도로와 도로 행정을 중심으로 조사 연구를 실시하고, 그 결과를 정리하였다.

2. 교통부와 도로청

잉글랜드에서는 제한 속도가 높은 편으로, 상하 차선이 분리되어 있으면 고속도로나 간선도로 모두에서 제한 속도가 113km/h(70mph)이다. 대면 통행(對面 通行, facing traffic, 보도와 차도의 구별이 없는 도로에서 보행자와 차량이 마주보며 통행하는 교통 방식) 구간은 간선도로 이외도 포함해 도시간에서는 96km/h(60mph)로 주행할 수 있다.

영국 도로청은 잉글랜드의 고속도로와 간선도로를 소관하는 교통부의 집행기관(executive agency)으로, 직원은 공무원이다. 현재 도로청이 관리하고 있는 잉글랜드의 고속도로와 간선도로를 총 7,000km 미만이다.

유지 관리 업무와 관련, 잉글랜드 내를 12개 구역으로 나누어, 1구역당 평균 약 500km를 일괄적으로 5년 간을 기본으로 민간회사와 외주 계약하고 있다. 이를 MAC 계약(Managing agent contractor contract)이라고 한다. MAC 계약은 2012년부터 몇 년에 걸쳐 보다 품질 관리에 중점을 둔 ASC(Asset support contract)로 순차적으로 변경될 예정이다.

교통 관리 업무는 고속도로에서 도로청 직원인 교통 관리원(Traffic Officer)이 경찰과 업무를 협동·분담해 교통 관리를 실시하고 있다. 도로청의 대규모 프로젝트는 현재 7건이 실시되고 있지만, 그 대부분이 “관리 고속도로”(Managed motorway)라고 불리는 갓길 확폭과 가변 속도 규제를 병행해 교통 용량을 확대시키는 프로젝트이다.

<영국 도로청의 소관 도로>

한편, 2010년 11월에 교통부는 5개년의 “교통부 업무 계획(Business Plan 2011-2015)”을 공표하였다. 해당 업무 계획내의 우선 항목을 다음과 같다.

(1) 고속 철도에 관한 연립 정권의 약속을 실현한다.

(2) 장래의 철도 사업을 안정적으로 공급한다.

(3) 지방 교통의 지속성을 지원한다.

(4) 도로에서의 탄소 및 정체 대책을 실시한다.

(5) 지속적인 항공교통을 추진한다.

3. 영국의 유료 도로 및 도로 과금 제도

영국 내 도로는 기본적으로 무료이지만, 잉글랜드의 간선도로에는 유료 도로가 3개소 존재한다.

“다트퍼드(Dartford) 횡단도로”는 이전에는 PFI(Private Finance Initiative)이었지만 현재는 상환이 끝나, 혼잡 과금이라고 하는 자리 매김으로 과금이 계속되고 있다. “세번(Severn) 횡단도로”는 현재도 PFI에 의해 운영되고 있다.

“M6Toll”은 2003년에 개통한 연장 43km의 영국에서 본격적인 유일한 유료 도로로, PFI에 의해 민간기업이 운영하고 있다. 직원수는 요금 징수원 및 유지 관리원을 포함해 136명이며, 도로에 관한 업무는 모두 단독으로 완결하고 있다. 이들 3개소 이외 즉 간선도로 이외에도, 공설, 사설의 유료의 교량이나 터널 등이 전국에 존재하고 있다.

런던에서는 2003년에 혼잡 완화를 위해 시내 과금이 도입되었고 2007년에는 이러한 구역이 거의 2배로 증가하였다. 그러나, 런던 시장 교체 후에 주민과의 협의를 거쳐, 확대된 지역의 과금이 2011년부터 폐지되었다.

한편, 현정권은 이미 도입되고 있는 대륙 각 국과의 정합을 도모하기 위해 2014년까지 대형차에 대해서는 과금을 도입하는 것으로 하고 있다.

4. 무료 구간의 PFI와 PFI/PPP의 평가

영국은 PFI나 PPP(Public Private Partnership)의 발상지로, 1990년대에 보수당 정권이 PFI를 도입한 이래 프로젝트가 확대되어 왔다. 영국의 대표적인 PFI 프로젝트로는 도로청에서 무료 구간의 대규모 개축과 이 후의 장기간의 유지 관리 및 필요한 자금 조달을 위해 계약하고 있는 “DBFO”(Design build operate and finance)로, 11개 구간, 총 연장은 약 1,000km에 이른다. DBFO는 무료 구간 도로에서의 PFI라고 달리 말할 수 있다. DBFO 회사는 통행 요금으로부터가 아니라 계약에 근거해 정부로부터 쉐도우 사용료로 불리는 수입을 얻고 있다.

영국 내 PFI/PPP는 최근 회계검사원(NAO)이나 국회 위원회, 또는 유력지 등에서 냉정한 평가를 받고 있다. 모두, PFI/PPP가 오프 밸런스(off balance) 효과나 공공 사업을 조기에 많이 실시할 수 있는 등 장점도 있는 반면, 민간 금리나 민간의 이익 확보분에 의한 고비용, 또 장기에 걸친 비용 부담 등의 단점도 표면화되고 있다고 지적하고 있다. 도로 PFI 관계자를 대상으로 실시한 조사에서도 유사한 의견이 제기되고 있다.

5. 도로 계획

영국에서의 도로 계획은 법적으로 정해진 전국 계획이 존재하지 않고, 정권별로 책정해 오고 있다. 2010년부터의 연립 정권은 이번 의회 기간(2015년까지)에서의 세출 삭감을 정부의 큰 목표로 설정하고 있기 때문에, 그 영향으로 도로청의 예산도 삭감될 예정이다.

한편, 2010년 5월부터의 연립 신정권은 2010년 10월에 “전국 인프라 계획 2010(National Infrastructure Plan 2010)”을 공표하였다. 이는 교통부문 뿐만 아니라, 에너지나 통신을 포함한 인프라 전반의 향후 5년 정도의 중기적인 방침을 제시한 것으로, 작성한 부처는 교통부가 아니라, 재무부와 동 부처 내에 설치된 “Infrastructure UK”라고 하는 조직이 연명으로 정리하였다. 전체 47페이지 중에서 도로를 포함한 교통 부문은 3페이지 정도이다. 도로청의 업무에 관해서는, 관리 고속도로(Managed motorway) 등에 의한 기존 자산의 활용, 도로청의 업무 운영의 개혁, 대형차 과금의 도입에 대해 명시되어 있다. 한편, 개별 사업의 계획은 일부만 명시되어 있을 뿐이다.

영국에서는 통상 하원의 총선거 후에, 매니페스트 및 정부의 방침 하에, 각 부처 별로 “세출 재검토(Spending Review)”라고 하는 의회 기간(5년) 내의 예산 계획이 공표된다. 이번 2010년 10월에 공표된 교통부의 세출 재검토에서는, 동 기간 내에 착수해야 할 대규모 사업이 기재되어 있는 것 외에, 도로의 유지 관리나 교통 관리의 시책도 포함되어 있다.

아울러, 교통부는 2010년 10월에 “도로 교통 계획으로의 투자(Investment in Highway Transport Schemes)”를 공표하였다. 이는 대규모 도로 사업과 관련해 개별 계획을 세출 재검토의 내용보다 장기적이고 상세하게 제시한 것으로, 의회 기간(2010년∼2015년) 내에 착수해야 할 사업, 2015년 이후에 착수해야 할 사업, 실시를 검토할 사업 및 착수를 보류할 사업으로 구분하여 구체적으로 나타내고 있다. 여기에서는, 정부의 범부처적인 예산 삭감 방침의 영향으로 이전 정권의 “영국의 교통 인프라”에서 제시한 프로젝트의 절반 가까이가 실시 연기 또는 중지되었다.

연립 정권의 교통 전체의 방침은 런던과 버밍엄을 연결하는 고속 철도 프로젝트인 HSR2에서 대표되듯이, 도로보다 철도를 중시하고 있다.

그 외, 교통부는 도로망의 재검토에 관한 안을 작성해, 2011년 2월∼5월에 웹사이트를 통해 일반으로부터의 의견 청취를 실시하였다. 해당 자료에 의하면, 2014년부터 새롭게 “전국 전략 코리도(Strategic National Corridor, SNC)”를 만들어 기존의 전략 도로망(SRN)에 적용하고, 향후의 투자 판단시에도 이용할 가능성을 제시하고 있다. 2011년 10월 현재, 의견 청취의 결과나 교통부의 방침이 나와 있지 않기 때문에, 향후 동향을 주시할 필요가 있다.