1. 개요

 

2011년 3월 11일에 발생한 동일본 대지진으로 도쿄 수도권(도쿄도, 지바현, 사이타마현, 가나가와현의 1도 3현)의 교통기관이 일제히 정지하여, 역 터미널에서의 혼란 및 노상의 혼잡 등과 더불어 많은 귀가 곤란자가 발생하였다. 동일본 대지진에서는 수도권 중심부에 피해가 적었지만, 수도 직하 지진(首都直下地震) 등이 발생했을 경우에는 이보다 큰 혼란을 발생할 가능성이 매우 높다.

귀가 곤란자 대책은 개인이나 한 기업이 실시하는 것만으로는 큰 효과가 없고, 재해 시 등의 공통 인식으로 사회 전체적으로 실시할 필요가 있다. 따라서, 행정, 기업·학교, 시민 등이 사전에 통일적으로 결정된 대응방침에 따라 역할 분담을 공유하고 이를 확실히 실행하며, 또 행정이나 업계 단체 등이 명확하게 이를 천명하여 사회 전체의 합의를 도모해 두는 것이 중요하다. 기본적으로는 진도6 이상을 수반한 수도 직하 지진 등 대도시권에 큰 피해를 미치는 재해가 발생해 공공 교통기관의 운행이 일제히 정지했을 경우에는 “다음날 귀가”를 기본으로서 실시하고, 진도5를 넘는 정도의 지진인 경우에는 “시차 귀가”를 실시하는 것이 혼란 방지에 유효하다.

 

2. 동일본 대지진 발생시의 귀가 곤란 발생 상황

 

동일본 대지진 발생시에는 수도권의 교통기관이 일제히 정지하여 많은 귀가 곤란자가 발생하였다. 기업 등에 따라서는 다음날 아침까지 직원 등을 대기시키는 조치가 취해졌고, 도쿄 내 공공 시설이나 민간 시설에서는 10만명의 귀가 곤란자를 수용하기도 하였다. 이러한 귀가 곤란자 대책이 실시되었지만, 역 터미널 등에서의 혼란이나 노상의 혼잡 등의 상황도 발생하였다.

 

<학교 및 공공 시설 등을 개방하여 귀가 곤란자를 임시적으로 수용>

 

재해와정보 연구회 및 서베이 리서치 센터의 공동 연구에 의한 앙케트 조사에 의하면, 지진 당일에 귀가하지 못한 사람(하지 않았던 사람을 포함)은 수도권(1도 3현)에서 평균 약 20%이었다. 재현 시뮬레이션에 의하면, 수도권에서의 귀가 곤란자의 상황은 당일 귀가를 단념한 사람이 약 260만명, 원거리를 도보, 자전거로 귀가한 사람이 약 600만명이었다. 한편, 중앙방재회의의 피해 상정에 의하면, 향후 수도 직하 지진 발생시의 귀가 곤란자수는 약 650만명으로 되어 있다.

 

3. 수도 직하 지진의 발생시의 주요 과제

 

가. 격렬한 노상 혼잡에 수반한 인적 피해 발생의 가능성

 

이번 동일본 대지진 시에는 당일 중에 운행을 재개한 철도 기관도 있고 또 도보 귀가를 한 사람도 있어 일부를 제외하고는 큰 혼란은 없었다. 그러나, 수도 직하 지진(진도 7)이 발생했을 경우에는 더 큰 혼란이 예상된다. 앙케트 조사에 의하면, “향후, 이러한 상황이 되면 어떻게 할 것인가”에 대한 물음에서 약 70%가 “자택으로 돌아갈 생각이다”라고 회답하고 있지만, 동일본 대지진의 발생시와 수도 직하 지진 발생시의 양상은 같지 않다. 수도 직하 지진 발생시에는 정전으로 신호등이 작동하지 않고, 특히 교차로 등에서 사람과 차량의 대혼잡이 발생하며, 건물 파괴·낙하물 발생·연소 화재 등의 위험한 상황, 단수 등의 사태가 발생할 것으로 예상된다.

중앙방재회의의 “수도 직하 지진 피난 대책 등 전문조사회”에서 실시한 귀가 행동 시뮬레이션에 따르면, 수도 직하 지진 발생시에 일제히 귀가를 개시하면, 만원 전철 상태(6명/m2 이상)의 도로를 3시간 이상이나 걷어야 하는 사람이 201만명에 달할 것으로 시산하고 있으며, 이는 압사 등으로 인한 인적 피해 발생으로 이어질 가능성이 있다.

 

나. 긴급 차량의 통행 지장 우려

 

이번 동일본 대지진의 발생 당일의 실제 도보 귀가자의 움직임을 보면, 차도를 걸어 돌아가는 사람을 많이 볼 수 있었지만, 차도 또한 자동차로 대정체 상황이었다.

수도 직하 지진이 발생했을 경우, 교통 규제가 잘 기능하지 않는 가운데 귀가 곤란자가 노상에 넘치면, 재해 발생 직후의 긴급 차량 통행에 큰 지장이 줄 우려가 있다.

 

4. 사회 전체의 사전 합의를 통해, 통일된 룰에 따라 실행해야 할 귀가 곤란자 대책

 

동일본 대지진 발생시의 귀가 곤란 상황 및 현상의 과제 등을 감안해, 향후, 특히 강화해야 할 귀가 곤란자 대책의 방향성은 다음과 같다.

 

가. 기본 방향

 

□ “함부로 이동을 개시하지 않는다”라고 하는 기본 원칙에 따른 확실한 실행

□ 귀가 곤란자 문제를 사회 전체적으로 대응. 행정, 기업·학교·대규모 집객 시설, 지역, 시민의 역할 분담에 대한 통일된 룰을 사전에 정하고 사회 전체의 합의를 도모

 

나. 구체적인 대책

 

대규모 재해가 발생해 공공 교통기관의 운행이 일제히 정지했을 경우, “함부로 이동을 개시하지 않는다”의 기본 원칙 하에, 가능한 한 “다음날 귀가” 또는 “시차 귀가”를 실시하는 것이 필요하다. 다만, “직원, 아동·학생 등을 시설 내에서 대기시키고 귀가시키지 않는다”라고 하는 방향성은 피해 규모에 따른 판단 기준 및 상황별로 실시 여부 등이 다르기 때문에 보다 구체적으로 계획해 둘 필요가 있다.

 

(1) 피해 규모에 따른 대응

 

□ 진도5를 넘는 정도의 지진인 경우

진도 5를 넘는 정도의 지진인 경우에는, 우선 전철 운행이 재개될 때까지 기다리고, 재개 후에도 수시간 간격으로 시차 귀가를 실시하는 것이 필요하다. 아울러, 가능한 사람은 무리하지 않고 다음날 귀가를 실시하는 것이 혼란 방지에 효과적이다. 또, 안전한 대기·숙박 공간을 확보할 수 없는 경우에는 사전에 정해진 귀가 곤란자 일시 체재 시설 등을 이용하면서, 귀가하는 경우에도 가능한 한 시차를 갖고 귀가는 실시한다.

 

□ 진도6 이상의 지진인 경우

진도6 이상의 대규모 지진이 발생해, 화재 등의 위험이 수반하는 경우에는 기본적으로 다음날 귀가가 위험 회피, 혼란 방지 관점에서 바람직하다.

만약 귀가자의 1/3에 해당하는 사람이 재해 발생 다음날에 분산해 귀가했을 경우, 만원 전철 상태의 도로를 3시간 이상 걷는 인원수가 201만명에서 94만명으로 약 절반으로 감소하고, 귀가자의 1/2이 재해 발생 다음날에 분산해 귀가했을 경우에는 201만명에서 52만명에게 약 4분의 1로 감소하는 것으로 추정되고 있어, 다음날 귀가의 효과는 매우 큰 것을 알 수 있다.

 

(2) 다음날 귀가·시차 귀가와 관련한 구체의 행동 패턴

 

모든 사람이 다음날 귀가를 선택해, 일제히 아침에 귀가를 개시해 버리면, 또 다른 혼란이 발생하기 때문에, 실제로는 다음날 귀가와 시차 귀가와의 균형을 도모하는 것이 중요하다. 따라서, 예를 들면 다음과 같은 행동 패턴으로의 귀가가 필요하다.

 

① 화재·정전 사태가 소규모인 경우

 

□ 재해 발생 당일의 행동 패턴

“함부로 이동을 개시하지 않는다”라고 하는 기본 원칙에 따른 대응이 이루어진다. 회사·학교 등의 조직에 속하는 사람의 2분의 1이 다음날 귀가를 선택하고, 나머지 2분의 1의 사람 및 쇼핑객 등 조직에 속하지 않는 사람은 당분간 상황을 확인한 후에 6시간 정도의 간격으로 시차 귀가를 실시한다.

 

□ 재해 발생 다음날의 행동 패턴

다음날까지 대기한 회사·학교 등의 조직에 속하는 사람이 날이 밝는 시점부터 6시간 정도의 간격으로 시차 귀가를 실시한다.

 

② 화재·정전 사태가 대규모인 경우

 

□ 재해 발생 당일의 행동 패턴

자택이 있는 거주지 밖에 나와 있던 원거리 외출자 전원은 대기한다. 즉, 회사원, 학생과 같이 조직에 속한 사람은 각각 기업, 학교에서 전원 대기하고, 쇼핑객 등 조직에 속하지 않는 사람은 귀가 곤란자 일시 체재 시설 등에서 대기한다(이 경우, 쇼핑객 등 조직에 속하지 않는 사람의 대기를 위해서, 약 165만명을 수용할 수 있는 일시 체재 시설이 필요).

 

□ 재해 발생 다음날의 행동 패턴

회사·학교 등의 조직에 속한 사람의 2분의 1은 재해 발생 다음다음날의 귀가를 선택한다. 나머지 2분의 1의 사람 및 쇼핑객 등 조직에 속하지 않는 사람은 연소 화재가 어느 정도 진화될 때까지 당분간 상황을 확인한 후에, 6시간 정도의 간격으로 시차 귀가를 실시한다.

 

□ 재해 발생 다음다음날의 행동 패턴

다음다음날까지 대기한 회사·학교 등의 조직에 속하는 사람이 날이 밝는 시점부터 6시간 정도의 간격으로 시차 귀가를 실시한다.

 

 

 

▣ 원문제목 : 東北地方太平洋沖地震？生時の？宅困難？況を踏まえた,首都？における今後の？宅困難者？策のあり方

 

▣ 원문의 주요목차*******************************************************************

 

1. 동일본 대지진 발생시의 귀가 곤란의 발생 상황·대응 상황

2. 수도 직하 지진이 발생했을 경우의 주요 과제

3. 사회 전체의 사전 합의와 통일된 룰에 따라 실행해야 할 귀가 곤란자 대책

4. 향후 검토 과제