1. 조사의 배경과 목적

2007년에 발표된 IPCC(기후변화에 관한 정부간 패널) 제4차 평가보고서에서는 향후에는 기후변화가 현실화되고, 이에 따라 홍수나 갈수 등의 자연재해 발생의 빈발 및 그 규모의 확대가 우려된다고 명시되어 있다. 한편, 국내적으로도 저출산·고령화, 인구 감소 등의 사회적 변화에 의해 지역의 방재력이나 체제 등이 향후 약체화될 가능성이 우려되고 있다.

현재 하천 정비의 진척율이 낮고, 향후 예상되는 외력 증대에 의한 홍수 피해의 확대 가능성이 높아질 것으로 전망되는 가운데, 정비가 진행되는 하천에서의 유하(流下) 능력 이상의 홍수나 정비 완료 후에 계획 규모를 초과하는 홍수에 의한 피해를 어떻게 경감할 지가 과제가 되고 있다. 일본 국토교통성 사회자본정비심의회에서는 “수재해 분야에서의 지구 온난화에 수반한 기후변화로의 적응책 방향(2008년 6월)” 에서, 향후의 치수 정책은 기존의 하도(河道, 하천수가 흐르는 유로) 개수나 홍수 조절 시설의 정비 등을 기본으로 하는 “하천에서의 안전 확보”뿐만 아니라, 증가할 것으로 예상되는 외력에 대해 “유역에서의 대책 확보”를 중층적으로 검토하는 것을 제언하고 있다.

이러한 배경을 따라, 본 조사에서는 유역 일체가 된 침수 피해의 경감책 사례를 수집하고, 그 특징에 대해 정리를 실시하였다. 세부적으로는, 홍수 조절 시설이나 연속 제방 방식을 기본으로 한 하천 정비 그 자체를 대체하는 치수가 아니라, 종래의 하천 정비뿐만 아니라 이른바 초과 외력 등으로의 대응책으로서, 유역 일체가 된 침수 피해 경감책으로 파악하고, 파악된 각 사례의 특징을 정리하였다.

2. 조사 결과

가. 유수 기능을 가지는 구역에서의 유역 일체가 된 침수 피해 경감책

일부 지자체에서는 유수(游水, 일시적으로 물을 가둠) 기능을 보전한 다음, 아울러 필요시 윤중제(輪中堤, 둘레 둑, circle levee) 정비나 피난로 확보 등 주택이나 인명의 피해 경감책을 취하고 있었다. 원래 유수(游水, 일시적으로 물을 가둠) 기능을 가진 토지가 유지되고 있는 지역은 종래부터 침수 상습지역인 경우가 많아, 현지에서는 이를 인식한 기능이 유지되고 있었다.

유수 기능을 가지는 토지가 유지되고 있는 지역은 조사 사례에서 보면 개발 압력이 낮아 결과적으로 농지 등이 보전되고 있었다. 또, 토지 이용 규제상에서도 시가화 조정 구역, 농진 농용지 구역으로 지정되어 있어 택지 개발 등이 억제되고 있었다. 때문에, 추가적인 토지 이용 규제가 없이도 개발이 억제되어 결과적으로 유수 기능이 유지되고 있고, 반대로 개발 압력이 높은 지역이나 시가화 구역으로 지정된 지역 등에서는 유수 기능을 가지는 토지의 유지가 곤란한 것으로 시사되고 있었다.

게다가 영농상의 여건 등으로 논을 유지하는 것이 유리하거나 토지구획 정리 사업시 방재 조정지(Disaster prevention pond)를 정비하는 것보다 기존의 유수 기능을 활용하는 것이 피해 경감 이외의 장점이 존재한 경우, 유수 기능을 가지는 토지가 유지되기 쉬워지는 사례를 볼 수 있었다.

그 외, 유수 기능을 가진 토지가 유지되고 있는 지역에서는 유수 기능의 유지에 의해 발생하는 담수(湛水, 물을 가두어 둠)로 종전보다 농업 생산상 수확이 감소되지 않는 것 등이 조건이 되고 있는 것을 볼 수 있었다.

나. 침수 피해 경감을 위한 토지 이용 규제의 제도화의 실천

(1) 사례 조사

유역 일체가 된 침수 피해 경감책에 이바지하는 대처로서 이번 조사에서 실시한 지자체 등에서의 침수 피해 경감을 위한 토지 이용 규제의 제도화의 실천 사례는 다음과 같다.

① 쿠사츠(草津)시 건축물의 침수 대책에 관한 조례

1. 개요

- “특정 건축물(수해시에 방재 활동 거점, 피난소가 될 수 있는 시설)”의 신축시, “침수 우려가 있는 구역”의 예상 침수 높이를 근거로, 침수·내수 대책을 실시해야 한다(의무화). 기존 시설에서는 침수 대책 실시로의 노력이 의무화되어 있다.

- 그 외 건축물은 지하실 또는 비상용 엘리베이터를 설치하는 경우, 신고를 의무화하고 침수 대책으로의 노력을 의무화하고 있다.

2. 추가적 토지 이용 규제 등의 대상 구역의 설정

- “침수 우려가 있는 구역” 내의 건축물(공공 건축물 및 일반 건축물)을 대상

② 사이타마(埼玉)현 빗물 유출 억제 시설의 설치 등에 관한 조례

1. 개요

- 1ha(10,000㎡) 이상의 개발 행위 등에 대해, 빗물 유출 억제 시설의 설치 등을 의무화

- 1ha(10,000㎡) 이상의 개발 행위 등에 대해, 담수 상정 구역에서의 성토(盛土)시의 빗물 유출 억제 시설의 설치 의무화

- 빗물 유출 억제 시설의 완성 후의 기능 유지

2. 토지 이용·건축 등에 관한 규제의 내용

- 개발 행위 등에서의 빗물 유출 억제 시설의 설치 등을 의무화

3. 침수 피해 경감 후에 기대하는 규제 효과

- 빗물 유출 억제 대책 후, 하천에 흘러드는 유량을 억제해 수해를 방지 한다.

<1ha 이상의 개발 행위 등에 대해 빗물 유출 억제 시설의 설치 등의 의무화(사이타마현)>

③ 누마즈(沼津)시 토사 등에 의한 토지의 매립 등의 규제에 관한 조례

1. 개요

- 토사의 매립이나 성토를 실시하는 사업주는 신청서 및 첨부 서류를 시장에게 제출하고 허가가 필요

- 적용 범위 : 사업 구역 면적이 500㎡이상 또는 성토 높이가 1m 이상, 토사 등의 양이 500㎥ 이상 등

2. 침수 피해 경감 후에 기대하는 규제 효과

- 대상 지역 주변의 저지대의 침수 피해 대책에서의 유출 억제 대책에 기여

(2) 각 사례의 특징의 유사점 정리

유역 일체가 된 침수 피해 경감에 기여하는 조례에 의한 대책으로는, 쿠사츠(草津)시의 사례에서 볼 수 있듯이, 침수 위험성이 높은 장소에서 개발에 대한 추가적인 토지 이용 규제 등을 실시하고 있었다. 또, 누마즈(沼津)시의 성토 조례의 주요 목적은 농지를 위한 대책이지만, 이는 결과적으로 유수 기능의 유지에 공헌하고 있었다.

쿠사츠(草津)시와 같이, 침수 피해로의 대책을 목적으로 한 조례에서는, 침수 위험성에 대해 침수 범위 등을 제도적으로 근거 있는 정보로서 제공하고, 대책 실시의 대상 범위를 제시하고 있다. 기존 도시계획법 등에서는 규제 대상 범위를 충분히 명확하게 나타내 보일 수 없었기 때문에, 추가적인 규제 등을 실시하는 경우에는 피해 발생 가능성 관점에서 대상 범위를 명확하게 나타내 보이는 추가적인 정보 제공이 필요하기 때문이다.

아울러 토지 이용 등의 규제에서는, 쿠사츠(草津)시, 누마즈(沼津)시는 기존의 제도 등에서는 대상이 되지 않는 것에 대한 부가적인 규제를 실시하고 있었다. 또, 쿠사츠(草津)시, 누마즈(沼津)시의 조례에서는 유수 기능을 가지는 토지에서 개발을 실시하는 경우, 피해 경감 또는 유출 억제 등의 대책을 실시하면 개발을 가능하게 하고 있지만, 개발에 필요로 하는 비용 등의 면에서 개발 억제를 유도하고 있었다. 이는 동시에 토지 이용 규제에 의해 거주지에서의 자구책을 촉진하고 있는 것으로도 볼 수 있다.

▣ 원문제목 : 流域一？となった浸水被害？減策？？例に？する調査

▣ 원문의 주요목차*******************************************************************

1. 조사 개요

2. 유수 기능을 가지는 구역에서의 유역 일체가 된 침수 피해 경감책 사례

3. 침수 피해 경감을 위한 토지 이용 규제의 제도화의 실천 사례

4. 정리