1. 스페인의 도로 개요

스페인은 유럽 대륙 남서부의 이베리아 반도에 위치한 입헌 군주국으로, 면적은 50만 5,922㎢, 인구는 4,695만명(2010년), 국내 총생산은 1조 539억 유로(2009년)이다. 또, 1986년 EC 가맹 후 급속히 경제가 발전하였으며 이와 병행해 도로망도 빠르게 정비되었다.

교통기관별 분담율을 보면, 여객의 경우 2008년의 인 킬로(Passenger-kilometer) 베이스로 도로가 89.5%로 압도적이며, 그 다음으로 항공이 5.3%, 철도가 4.8%를 차지하고 있다. 화물의 경우, 톤 킬로 베이스로 도로가 83.9%, 내항 해운이 10.5%, 파이프라인이 3.0%, 철도 2.6%로 역시 도로가 차지하는 비율이 압도적이다.

도로의 총연장은 2007년 현재에 166,011km이며 국도 25,846km, 자치주도 71,084km, 시읍면도 69,081km이다. 고속도로(13,507km)는 정부, 자치주, 시읍면이 관리하는 무료 고속도로인 아우트비아(Autovia, 10,510km, 2009년, 이 중 2,119km는 섀도 톨(Shadow Toll)에 의해 민간회사가 운영)와 민간회사에 컨세션(Concession)된 유료의 아우트피스타(Autopista, 2,997km, 2009년)가 있다.

<스페인의 고속도로망>

스페인에서의 도로 행정은 국토개발부의 국토교통국 도로부가 소관하고 있다. 유료 고속도로(이하 “아우트피스타”)는 유료 고속도로 컨세션 회사 관리부가 감리？감독을 실시하고 있다. 스페인에서는 1980년대 말의 지방 분권 정책으로 국도의 일부가 자치주 및 시읍면에 이양되었다. 정부는 국가 전체의 이익과 관련한 인프라의 입안？정비의 책임만이 지고 있다. 현재 스페인에는 17개의 자치주가 있으며, 주내에서 완결하는 도로에 대해서는 유료 도로의 컨세션을 부여하는 권한을 가지고 있다.

아우트피스타의 운영은 2008년말 현재 29개의 컨세션 회사가 실시하고 있다. 이 중 22개사는 3개 그룹 Abertis(1,718km), Cintra(412km), Itinere(661km)에 소속되어 있다.

2. 최근의 도로 정책

스페인은 1996년, 14년간 계속된 사회주의 정권으로부터 보수적인 국민당 정권으로 교체되었다. 신정권의 주요 정책은 단일 통화를 목표로 하는 EU 프로젝트에 참가하는 것으로, 이를 위해 재정 적자, 공적 채무, 인플레 등 매크로 경제의 기준 달성을 위해 많은 노력이 필요하게 되었다. 재정 적자를 줄이는 것이 신정부의 최대 난관이었다. 이에 신정부에서 교통 인프라에 민간 자금을 활용할 수 있도록 다시 컨세션 방식을 도입하게 된다. 이로 인해, 스페인 정부는 인프라 투자 환경을 조성할 수 있었고, 동시에 재정 적자도 줄일 수 있게 되었다. 1996년부터 신규의 아우트피스타 1,003km에 대해 컨세션이 부여되었다.

가. 기존 고속도로의 개축 등의 컨세션 도입

이전에 스페인 정부에 의해 도입된 고속도로 컨세션은 그린필드라고 불리는 신규 고속도로에 대한 것이었다. 그렇지만, 최근에 스페인 정부는 기존의 인프라의 개량, 개축, 유지, 운영을 실시하는 컨세션(브라운 필드)의 도입을 개시하였다. 이는 1980년대 초에 사회주의 정권에 의해 건설된 아우트비아의 규격 향상, 컨세션 기간 동안의 유지와 운영의 질을 향상을 목적으로 하고 있다.

나. 지방 정부의 컨세션 증가

스페인의 도로 정책의 또 하나의 특징은 지방 정부가 유료 및 섀도 톨의 컨세션을 도입하기 시작한 것이다. 1980년대 말에, 지방 분권 정책이 실시되면서, 정부 관리 하에 있던 도로망의 일부가 지방 정부에 이양되었다. 게다가 지방 정부는 스스로 관리하는 도로망의 관리와 자금 조달에 대한 자주권이 확대되었다. 이에 따라, 많은 지방 정부가 고속도로 컨세션을 도입하기 위한 특별법을 제정하게 되었다. 1996년부터 현재까지, 스페인의 지방 정부는 총 1,246km의 섀도 톨의 고속도로와 416km의 유료 고속도로에 컨세션을 부여하였다.

다. 새로운 컨세션법의 제정

2003년 5월, 민간 자금의 활용을 담보하는 새로운 법이 1972년의 아우트피스타법을 확장해, 제정되었다. 이 새로운 컨세션법의 주요 목적은 기존의 고속도로 컨세션법을 업그레이드하고, 모든 종류의 공공 사업의 건설과 유지에 민간 자금을 활용할 수 있도록 하는 것, 공공 인프라의 건설과 유지에 민간 자금 활용을 촉진하는 것, 새로운 리스크 분담 방식을 제공하는 것 등이다. 신법은 지금까지 인정되지 않았던 섀도 톨에 의한 고속도로 컨세션의 도입을 인정하고 있다. 해당 법률의 특징은 과거의 경험에 비추어 볼 때 정부 보증을 가능한 한 줄이는 것이지만, 공공부문이 최종적으로는 컨세션의 경제적 실시 가능성의 향상에 공헌할 수 있는 제도를 구비하고 있다.

한층 더 신법에서는, 민간 자금의 조달 방법에 대해서도, 선순위 대출(Senior loan)과 후순위 대출(Subordinated loan), 채권이나 다른 증권의 발행, 증권화, 컨세션 자산이나 지분의 담보 제공 등을 정하고 있다. 이 법률이 제정될 때까지는, 스페인에서의 인프라 투자는 거의 은행단에 의한 신디케이트 론(Syndicated loan)이었다.

게다가 신법은 피크시의 교통량 매니지먼트에 관해서도, 사회적 편익의 최대화를 위해 가변 요금제를 인정하고 있다. 다만, 요금 변동에 대해서, 2개의 제한을 마련하고 있다. 제1의 제한은 피크시의 최고 요금이며, 제2의 제한은 연간 평균 요금에 관한 것이다. 이러한 제한치는 인플레율이나 노동비 등에 의해 매년 재검토된다. 상한 규제는 피크시의 컨세션 회사의 권리 남용을 막기 위해서이며, 평균치 규제는 독점적 지위를 배려한 것이다.

3. EU 정책의 영향

EU는 국가간의 단순한 모임으로부터, 점차 정치 통합을 위한 국가로서의 체제를 취하고 있다. 또, 독자적인 정치 이념에 근거해 정책을 결정하는 것이 많아지면서, 가맹국에 대한 제약을 강화하고, 고속도로를 중심으로 하는 교통 정책에 대해서도 개입이 많아지고 있다.

가. 고속도로 정비로의 영향

EU의 스페인에 대한 영향으로는, 통합을 추진하기 위한 구조 기금 및 결속 기금으로부터의 보조금에 의한 고속도로 정비의 진전이다.

스페인이 EU의 구조 기금 및 결속 기금으로부터 받은 보조금은 1989∼1993년에 187억 유로, 1994∼1999년에 506억 유로, 2000∼2006년에 619억 유로, 2007∼2013년에 314.57억 유로이다. 이러한 고액의 보조금에 의해, 스페인에서는 고속도로 정비가 급속히 진행되어, 1980년에는 약 2,000km에 지나지 않았던 고속도로 연장이 2009년에는 13,507km에 이르고 있다. 스페인의 면적당 고속도로 연장은 2009년에 약 26.7km/1000㎢으로 프랑스(20.2km)나 이탈리아(22.0km)를 웃돌고 있다.

나. EU의 중량 화물차 과금 정책의 영향

EU는 지속가능한 발전을 유지하기 위해 도로 교통으로부터 철도 등으로의 모덜 시프트를 추진하고 있고, 스페인 정부도 이에 따라 중량 화물차에 대한 거리 비례 과금을 도입하는 방향으로 움직이고 있다. 그렇지만, 운송업계의 반대와 이러한 과금의 도입이 자국 제품의 국제 경쟁력에 마이너스 영향이 있는 것을 우려하고 있어 도입이 늦어지고 있다. 한편, 컨세션 회사는 과금이 도입되면 새로운 비즈니스 기회가 되기 때문에 전면적으로 찬성하고 있다.

4. 스페인의 고속도로 정책으로부터의 시사점

가. 산학관 일체가 된 정책 연구에 의한 법정비의 선진성

스페인은 2003년에 새로운 컨세션법을 제정해, 선진적인 컨세션 제도를 도로뿐만 아니라, 다른 인프라에도 채용할 수 있는 체제를 정비하였다. 이러한 선진적인 법제도의 배경에는 컨세션 제도를 학술적으로 연구하고 진전시키려고 하는 학자들이 존재하기 때문이다. 마드리드 공과대학의 Isquierdo 前교수, Vassallo 교수나, 바르셀로나 대학의 Germa-Bell 교수는 이러한 영역의 전문가이며, 스페인이나 다른 국가의 법제도 설계에도 적극적으로 자문하고 있다. 민간회사도 이러한 연구에 대해 조성금을 지출하고 있다.

나. 민간 활력의 활용

스페인에서는 당초부터, 고속도로 정비에 경쟁입찰에 의한 민간으로의 컨세션 제도를 도입하였다. 현재 이러한 제도는 세계의 조류가 되고 있어 스페인이 선진성을 가지고 있었다고 할 수 있다. 해당 제도의 조기도입으로, 이웃 나라인 프랑스보다 지형 조건이 나쁨에도 불구하고, 고속도로의 건설 단가가 약 절반 수준인 것이나, 스페인의 컨세션 기업이 세계 시장에 진출해, 낙찰받을 정도의 경쟁력을 가지게 되었다.

다. 지역간 부담 격차

스페인은 당초 유료 도로 제도의 활용에 의해, 고속도로를 정비해 왔지만, 정권 교체에 의해서, 무료제로 전환되었기 때문에, 결과적으로 지역별로 고속도로 정비 비용의 부담 격차가 커지고 있다. 하지만, 이러한 상황은 장기적으로는 지속 가능하지 않아, 건설비는 공공 재원으로 조달하고 유지？운영 비용은 이용자가 부담해야 한다는 주장이 제기되고 있다.

▣ 원문제목 : スペインの高速道路政策

▣ 원문의 주요목차*******************************************************************

1. 도로 개요

2. 고속도로 정비의 역사

3. EU 정책의 영향

4. 스페인 고속도로 정책으로부터의 시사점