1. 작성 목적

일본 정부와 지방공공단체는 전대미문의 대규모 재해인 동일본 대지진으로 인한 이재민 구호와 지원 물자의 조달？수송 등을 실시하면서, 재해 발생시의 물류 수송의 중요성과 과제를 인식하게 되었다.

이에 물류 사업자를 소관하는 국토교통성은 지원 물자의 물류에 대한 분석의 실시 및 과제의 정리를 통해, 향후의 대규모 재해 발생을 대비한 정부？지방공공단체에서의 지원 물자의 물류 관련 체제 확보 및 물류 사업자？단체와의 제휴 등 개선방안 등을 보고서로 정리하였다.

 

<재해지로의 지원 물자 수송>

 

2. 지원 물자 물류의 실현을 위한 해결 과제 및 개선책

 

(1) “물류”로서의 시점의 필요성

○ “지원 물자(재해 발생 시에 이재민에게 공급되는 식량, 일용품 등)”, “물류 인프라”, “연료”의 요소뿐만 아니라 “물류”에 관한 요소가 적정하게 기능함으로써, 지원 물자가 원활히 공급된다. 재해 발생 시에는 이러한 4개의 기능을 확보해 지원 물자를 원활히 재해지까지 보내기 위한 지원 물자 공급 시스템을 구축한다.

○ 지원 물자 공급 시스템이 기능하기 위해서는, 이재민에게 확실히 물자가 공급되고 있는지를 파악해, 공급되지 않고 있는 경우에는 장애를 해소하는 것이 필요하고, 이를 위해 지원 물자가 출발지에서 피난소까지 원활하게 조달？수송될 수 있는 “지원 물자 물류”로 파악해야 한다.

○ 원활한 지원 물자 물류를 실현하기 위해서는, 물류의 6요소인 “수송”, “보관”, “하역”, “유통 가공”, “포장”, “재고 관리”의 기능을 확보해, 적확하게 각 기능이 효과를 발휘할 수 있도록 한다.

○ 정부와 광역지자체(도도부현), 시읍면간에는 지원 물자 물류의 정비의 중요성과 그 운영에 관한 정보에 대해 공유와 충분한 제휴가 필요하다.

○ 이번 동일본 대지진에서는 정부의 대책본부에는 지원 물자 물류를 담당하는 담당반이 설치되었지만, 지방공공단체에도 대규모 재해시의 대책본부에 지원 물자 물류와 관련한 운영 담당반 등을 설치해, 대응할 수 있도록 하는 것이 필요하다.

○ 또, 대규모 지원 물자 물류의 실시에서는 트럭뿐만 아니라 철도？선박 등의 수송수단을 유연하게 조합해 대응하는 것이 필요하며 이에 대해서는 물류 사업자의 지견 등을 활용해 적절한 조정을 실시할 필요가 있다. 페리나 RORO선(페리형의 화물선)은 육상의 하역 설비가 지진으로 손상되어도, 트럭 자력으로 선내에 출입할 수 있기 때문에, 이번과 같은 긴급 시에 위력을 발휘할 수 있었다. 향후, 페리？RORO선의 긴급시의 활용을 검토할 필요가 있다.

○ 향후, 대규모 재해의 발생이 우려되는 지역부터 블록별로 정부, 지방공공단체, 물류 사업자 등의 관계자에 의한 지원 물자 물류를 원활히 실시하기 위한 검토를 진행시킨다.

 

(2) 관계자의 역할 분담？제휴, 백업

○ 실제로 대규모 재해가 발생했을 경우, 시읍면의 직원？청사도 재해를 입어, 그 기능이 축소될 가능성이 있어, 이러한 경우에는 광역 지자체가 중심이 되어 해당 시읍면을 지원해, 그 역할을 인수하는 것이 필요하다. 또, 재해가 비교적 적은 주변의 시읍면간에 재해 발생시의 광역적 백업 체제를 구축해, 재해 발생 직후부터 지원 업무를 원활히 실시할 수 있도록 검토한다.

○ 지원 물자의 공급에는 하주, 민간 사업자(물류 사업자, 유통 사업자), 비영리단체, 자원봉사, 시읍면, 광역 지자체, 정부, 군부대 등 다수의 관계자가 활동하게 되므로, 이러한 관계자간에 재해지의 상황을 실시간으로 파악하는 등 적절한 정보 공유에 노력할 필요가 있다. 아울러, 관계자간에 역할 분담, 제휴 체제 등의 구축이 필요하다.

이를 위해서는, 재해대책기본법에 근거한 방재계획？지역방재계획 등에 지원 물자 물류의 실시와 관련한 역할 분담이나 제휴 등에 대해 명시하거나, 관계자가 참여하는 훈련을 실시하는 등에 의해, 지원 물자 물류의 실시 체제의 점검, 역할 분담 및 문제점의 파악, 개선 조치의 실시 등 PDCA(Plan, Do, Check, Act) 사이클을 도입해 평시부터 점검해 나간다.

 

(3) 재해의 규모, 시간 경과에 따른 대응

○ Stage1 : 초기 단계(도로 등의 인프라의 복구가 시작되어, 재해지 밖에서 지원 물자 공급이 가능해질 때까지)

- Stage1의 목표는 재해 발생 직후의 재해지에 신속히 지원 물자를 보내는 것으로 이를 위해서는, 다음의 사항이 중요하다.

① 지원 물자 물류 시스템(수송？보관？하역？유통 가공？포장？정보 관리의 체제)을 단시간에 구축하는 것

② 재해 발생 직후에 필요한 지원 물자를 확보 및 공급하는 것

③ 이용 가능한 물류 인프라를 확인하고, 재해지로의 연락 루트를 조기에 확보하는 것

④ 수송기관의 연료를 확보하는 것

 

○ Stage2 : 지원 물자 물류가 본격화되고, 다양한 관계자로부터 지원 물자가 물자 집적 거점에 도착하게 되는 시기

- Stage2의 목표는 각 방면에서 도착하는 대량의 지원 물자를 원활히 구분해, 모든 이재민에게 효율적으로 공급하는 것으로 이를 위해서는 지원 물자 공급의 거점이 되어야 할 지원 물자 집적 거점을 적절히 선정하고 이의 운영을 적절히 실시하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 다음의 사항이 중요하다.

① 물류 사업자의 능력을 조기부터 활용하는 것

② 내용이 불명확한 물자나 요구에 맞지 않는 물자로 업무의 지장이 생기지 않도록, 도착한 물자를 선별하고 재고 관리를 적절히 실시하는 것

③ 지원 물자의 적절한 공급을 위해서는 관계자간에 물류 정보의 적절한 공유가 필요하므로 정보 관리 기능을 도입하는 것

 

○ Stage3: 일상 생활에 필요한 물자의 공급이 안정화되고, 이재민의 요구가 다양화？고도화해, 다양한 물자를 시기적절하게 공급하는 것이 요구되는 시기

- Stage3의 목표는 Stage2의 연장으로 정부나 지방공공단체가 지원 물자 물류의 효율화？다양화를 진행시켜 이재민의 요구에 정확하게 대응해 나가는 것도 중요한 반면, 가설 주택으로의 입주가 진전, 상점, 슈퍼마켓, 편의점 등의 유통 시스템이 복구됨에 따라, 이재민으로의 지원 물자 배급으로부터 상업기반의 물자 공급으로의 전환이 원활히 진행되게 하여 다양화？고도화하는 이재민의 요구에 대응하도록 하는 것이 적절하다. 이를 위해서는 정부 관계 부처와 지방공공단체에 있어 다음의 사항이 중요하다.

① 상업 유통 기능을 회복시키는 것

② 이재민 거주 장소나 가설 주택의 설치 장소로의 가점포 및 이동 판매차의 도입을 촉진하는 것 등에 대해 구체적인 조치를 강구해 가는 것

③ 이재민의 구매력을 향상시키기 위해서 의연금의 조기 교부, 이재민이 근로할 수 있는 장(場)의 확보 등 조치를 강구해 가는 것

 

(4) 정보

○ 지원 물자 물류 시스템이 적절히 가동하기 위해서는, 재해지？이재민？피난소에 관한 정보, 이재민이 요구하는 물자의 내용？양？시기에 관한 정보, 조달된 물자가 언제, 어느 물자 집적 거점에 수송되는지, 한층 더 물자 집적 거점으로부터 언제 발송되어 언제 피난소에 도착하는지, 물자 집적 거점에서 물자가 어떻게 관리되고 있는지 등의 정보가 관계자간에 적절히 공유되어야 한다.

○ 특히 정부, 지방공공단체는 물자의 형태, 입출고 수량, 포장물 크기？수량？중량, 온도 관리의 필요 여부 등의 물자에 관한 정보를 적절히 파악하는 것이 중요하다.

○ 피난소, 시읍면 동사무소, 도청, 정부의 시설 내에 정보통신 수단이 두절되지 않도록 위성통신 기능, 자가 발전기능 등을 배치하는 것이 필요하다. 한층 더 피난소나 물자 집적 거점이 될 수 있는 시설에 대해서도 정보통신 기능을 높이는 것이 필요하다. 아울러 국토교통성은 물자 집적 거점이 되는 물류 사업자의 재해시의 정보통신 수단 등의 확보를 위해 위성통신 기기나 자가 발전기기의 도입에 대한 조치를 강구한다.

○ 이번에 지원 물자를 수송하는 트럭에 대해, 어느 경로가 통행 가능할지 등의 자세한 정보를 인터넷에서 제공하는 서비스를 했지만, 각 도로관리자로부터 발신되는 도로의 개통 상황, 교통 규제의 상황 등의 정보를 통합해 종합적으로 정보를 재조합하여 트럭 운전기사？운행 관리자에게 제공되는 운행 지원과 관련한 정보 제공 방식에 대해, 정보 제공의 창구를 어떻게 관계자에게 주지할 지 등을 포함해 검토한다.

○ 관계 기관(행정 기관, 물류 사업자, 물자 제공자 등)간에 물류에 관한 정보를 정확하고 원활히 교환하기 위해, 필요한 정보 항목 및 단위를 정리하고, 발주 양식(발주 의뢰서, 수송 의뢰 지시서 등)을 표준화하며, 각 지역에서 관계 기관의 역할 분담 및 적절한 워크플로(Workflow)를 검토하여 지원 물자 물류와 관련한 기관이 모이는 협의회나 물류 훈련을 계속해 실시한다.

 

(5) 민관의 제휴, 협조

○ 지원 물자 물류의 업무를 다양한 관계자가 제휴, 협조해 실시할 수 있는 체제를 구축해 나갈 필요가 있다. 따라서 물류 사업자, 유통 사업자의 능력？노하우를 재해 발생 직후부터 활용할 수 있는 제도 구축을 진행하여 가능한 한 초기 단계에서 정부？지방공공단체가 실시하는 지원 물자 물류에 물류 사업자, 유통 사업자를 참여시키는 것이 중요하다.

○ 물류 사업자가 초기 단계부터 지원 물자 공급 업무에 참여할 수 있는 체제를 구축하기 위해서는, 물류 사업자의 네트워크 시스템을 새로운 사회 인프라로서 평가하며, 특히 전국적인 대응이 가능한 사업자에 대해서는 재해대책기본법의 지정 공공기관으로서 자리 매김을 하는 것을 검토한다. 그리고 지정 공공기관으로서 지정을 받은 물류 사업자에게 대해서는 정부가 조달하는 지원 물자의 수송 계획 책정이라고 하는 초기 단계부터 참여할 수 있도록 하는 등에 의해 큰 역할을 완수할 수 있도록, 재해대책기본법에 근거한 정부의 방재계획 등에 명확하게 기재하는 것이 필요하다. 물류 사업자의 참여 방안에 대해서는 관계자간에 충분히 검토한다.

○ 사업자 단체？물류 사업자는 원활한 지원 물자 물류 관련 업무를 실시할 수 있도록, 업무연속성계획(BCP, Business Continuity Plan)을 책정한다.

○ 향후, 수도권에 지진 재해가 발생했을 경우에는 정부나 지정 공공기관 등의 핵심기관이 심대한 피해를 받을 가능성이 있으므로, 관계자가 BCP를 책정할 때 중추 기능을 유지하기 위한 준비에 대해서도 검토한다.

 

(6) 연료유 부족으로의 대응

○ 이번 동일본 대지진에서 지원 물자 수송을 담당하는 차량이나 운전자의 부족과 함께, 연료유의 부족이 원활한 지원 물자 물류의 실시에 지장을 가져오는 것으로 밝혀졌다. 정유공장, 주유소의 기능？배치 등, 연료유의 유통 전체를 조망한 다음, 이에 대응한 수송용 연료의 방향을 검토할 필요가 있지만, 정유공장에서 정제된 석유 제품의 대부분은 해운 및 철도에 의해 각 광역 지자체로 수송된 후 탱크로리에 의해 개별 주유소, 저장탱크로 수송된다. 따라서 해운？철도에 의한 연료 수송이 정지하면 금새 연료 부족이 표면화하게 되므로, 지원 물자 수송을 담당하는 차량이나 운전자의 확보와 동시에, 평상시에 어떠한 경로로 석유 제품이 유통하고 있는지를 파악해, 그 취약점과 대응책을 강구해 둘 필요가 있다. 또, 탱크로리 등의 특수 차량에 대해서는 지역별 배치 상황을 파악해 두는 것도 중요하다.

○ 석유 제품의 유통상 중요한 주유소 기능이 정지 되지 않게 내진성 강화를 도모한다. 또, 이번 대지진에서는 철도 수송이나 해상운송에서 기동적인 수송 대응을 볼 수 있었지만, 통상 사용되고 있는 해상？철도 루트가 재해를 입을 경우를 상정해 우회 루트에 대해서도 검토한다. 긴급 시에는 제약은 있지만, 페리나 RORO선에 의한 가솔린을 실은 탱크로리의 수송이 가능하므로, 재해지에 가까운 항구로의 페리？RORO선에 의한 수송도 검토한다. 철도 수송도 제약은 있지만, 임시 열차의 설정 등을 탄력적으로 실시하도록 검토한다.

○ 물류 사업자가 물류 시설 내에 일정한 비축을 하는 경우도 있지만, 물류 사업자 단체를 포함해 비축의 강화를 도모하는 일도 검토한다. 이 때, 정전에 의한 급유기능의 정지 등을 고려해, 비상용 전원이나 수동식 펌프의 설치 등의 대책도 아울러 도모할 필요가 있다.

또, 지원 물자 수송 관계 차량이 재해 지역 및 고속도로의 주유소에서 우선 공급이 실시되었지만, 주유소에서 일반 차량과 함께 줄서지 않으면 안 되었던 문제도 지적되고 있다. 원활한 우선 급유의 방법, 운용에 대해 관계자간에 한층 더 검토를 도모한다. 아울러 트럭터미널에 병설되어 있는 주유소에서 긴급 통행 차량 등에 대해 우선적으로 연료유를 공급하는 방법도 검토한다.

○ 연료 수송의 대부분을 철도에 의존하는 지역에 대해서는 연료의 공급 경로를 조사해, 대체 방법을 검토한다.

 

(7) 교통 규제, 긴급 통행 차량의 인식표 발행 절차

○ 이번 지진 재해로, 재해지역에서는 연료 부족의 영향으로 눈에 띄는 교통 정체는 발생하지 않았지만, 반대로 도쿄에서는 철도가 운행을 정지하였기 때문에 도로에 대규모 정체가 발생하였다. 따라서, 도쿄 시청이 귀가 난민을 위해 준비한 모포, 음료수, 식료의 수송을 위탁한 도쿄트럭협회의 트럭이 정체 때문에 움직이지 못하고, 물자의 수송을 할 수 없게 되는 사태가 발생하였다. 고베 대지진(1995년 1월) 때에도 다수의 차량 진입에 의해 대규모 정체가 발생해, 지원 물자 적재 차량의 원활한 통행이 어려웠다는 지적이 있었다. 특히 대도시권에서의 구호 활동, 지원 물자 수송을 원활히 실시하기 위해서는 교통 규제의 실시는 중요한 문제이다.

○ 긴급 통행 차량이 교통 규제된 도로를 통행하기 위해서는, 긴급 차량 통행 인식표가 필요하지만, 이 인식표가 원활히 발행되지 않았던 점 등이 지적되고 있다. 인식표의 발행 주체는 경찰서 등, 광역 지자체로 되어 있다. 트럭 회사가 경찰서에 인식표를 받으러 가는 방식을 취하고 있지만, 도쿄 시청에 의한 지원 물자 수송 시에는 시청의 사무 부서가 인식표를 지방트럭협회에 직접 보내는 방식이었다고 하는 사례도 있어, 원활한 긴급 차량의 통행을 행하기 위한 긴급 통행 인식표의 교부 절차의 개선에 대해서도 검토할 필요가 있다.

 

(8) 물자 집적 거점

○ 물자 집적 거점은 지원 물자 물류 시스템의 원활한 가동을 위해서 필요 불가결한 것이며, 또 적절히 운영되지 않으면 이재민으로의 물자 공급에 지장이 생기게 된다. 물자 집적 거점이 될 수 있기 위해서는, 건물 자체에 일정한 공간이 필요하고 대형 트럭이 직접 시설 구내에 출입할 수 있을 것, 지게차 등의 기자재를 사용할 수 있을 것 등의 조건이 충족되어야 한다. 따라서 이러한 시설을 미리 목록으로 작성하고, 긴급 시에 사용할 수 있도록 광역 지자체뿐만 아니라, 시읍면도 물류 사업자 등과 재해시의 사용 협정의 체결을 진행하며, 지게차 등의 기자재도 확보한다.

○ 또, 물자 집적 거점으로 지정되는 시설은 물자 집적 거점으로서 필요한 공간의 확보에 대한 BCP를 책정하고, 연료？물？식료의 비축, 자가 발전 설비의 설치, 비상용 통신 수단의 확보 등에 대해 검토한다.

○ 1차 물자 집적 거점은 물자의 반입, 구분 반출의 중요한 거점으로 이러한 기능이 원활히 확보되기 위해서는, 동 거점을 재해지가 아니라 재해지로부터 떨어진 장소에 설치하는 것이 전체의 지원 물자 물류의 원활화로 연결된다고 하는 지적도 있다. 대규모 광역 재해인 경우에는, 재해를 입은 광역 지자체의 외곽에 1차 물자 집적 거점을 설치해, 이 거점을 중심으로 재해를 입은 광역 지자체 내의 2차 물자 집적 거점으로 구분된 물자를 반입해 나가는 것도 필요하다.

 

(9) 사전 조율, 정보의 명시가 없는 물자 취급

○ 지방공공단체와의 사전 조율이나, 정보의 명시가 없는 물자의 송부는 내용물이 무엇인지 알지 못하고(개봉해 정리하는 것 자체가 업무의 증대로 연결), 이재민의 요구에 반드시 대응하지 않는 경우도 많다. 이러한 물자는 어디까지나 개인 등이 선의로 보내진 것으로 소중한 것이지만, 이러한 물자가 대량으로 송부되면, 물자 집적 거점에서의 작업에 지장을 주어 작업 효율이 큰 폭으로 저하되고, 나아가서는 지원 물자 물류의 원활한 실시에 지장을 줄 수도 있다. 이러한 문제에 대해서는, 고베 대지진 등 여러 재해 현장에서 지적되어 왔다.

○ 이러한 사태의 발생을 방지하기 위해, 우선은 물자를 보내기 전에 물자를 받아들이는 지방공공단체와 사전에 조율하는 것이 원칙이다. 또 재해를 입은 지방공공단체에서는 이러한 물자의 유입이 혼란을 일으키고 있다는 정보를 밝힌 필요가 있다. 특히 개인으로부터 직접 송부되는 지원 물자는 받아들이지 않는 것을 미리 대응 매뉴얼에 정하고 있는 곳도 있어, 이러한 사례를 참고로 하는 것도 필요하다.

 

(10) 정부의 역할

○ 이번에 처음으로 정부가 물자 공급의 역할을 실시했지만, 관계자로부터 여러 가지 문제가 지적되고 있다. 수송 수단의 확보에 대한 업무는 국토교통성의 역할이지만, 불명확한 정보에 근거한 발주, 발주 양식, 물자의 형태？크기？양, 필요한 트럭의 종류？대수, 물자 집적 거점에서의 필요한 공간이나 도착 시간 등 물류사업자에게 있어 통상의 조건이 정리되지 않은 채 수송 발주가 실시된 점, 정부로부터의 물자의 송부일, 도착일의 연락이 없었던 점 등 때문에 여러 트러블이 발생했다는 지적을 받고 있다. 향후 물류 사업자의 의견을 청취하면서, 발주 양식의 개선, 발주 정보의 정확성, 관계자간의 사전 연락 조정의 철저 등의 개선을 실시한다. 재해 발생 초동 단계에서는 정부의 대책본부에 정부의 직원 외에 물류사업자도 참여하는 물류담당팀을 편성해, 사업자의 준비 등을 실시할 필요가 있다.

○ 또, 물자에 따라서는 제조사(하주)와 물류 사업자간에 수송 체제가 갖추어져 있는 경우도 있기 때문에, 이러한 경우에는 물자 수송의 발주를 별도 실시하는 것이 아니라, 제조사(하주)에 수송도 아울러 의뢰한다고 하는 탄력적인 대응도 필요하다.

 

(11) 상업기반 물류의 복구 촉진

○ 재해지에서 가설 주택의 정비가 진행되고, 상점, 슈퍼마켓, 편의점 등도 영업이 재개되어 지원 물자 물류에 의하지 않아도 필요한 물자를 구입할 수 있는 상황이 갖추어지고, 또 이재민이 스스로 구입할 수 있을 만한 구매력이나 이동 수단도 확보되면 지원 물자의 공급 시스템의 필요성은 저하한다. 이와 같은 상황에서는 가능한 한 지원 물자 공급 체제를 축소하고, 통상의 상업기반에 의한 물자 공급으로 이행해 가는 것이 필요하다.

○ 한층 더 이재민의 구매력을 확보하는 것도 필요하고, 의연금의 교부, 일자리의 확보 등의 시책을 실시할 필요가 있다.

 

 

▣ 원문제목 : 『支援物資物流システムの基本的な考え方』に？するアドバイザリ-？議”報告書について

 

▣ 원문의 주요목차********************************************************************

 

1. 동일본 대지진의 발생과 지원 물자 공급의 공급

2. 지원 물자의 공급에서의 문제점

3. 지원 물자 물류의 실현을 위한 해결 과제 및 개선책