1. 지진해일 방재 지역만들기 추진에 관한 기본적 사항

 

(1) 지진해일 방재 지역만들기 추진에 관한 기본적 지침의 자리매김

2011년 3월 11일에 발생한 도호쿠지방 태평양 앞바다 지진은 일본의 관측사상 최대의 매그니튜드 9.0이라는 거대한 지진과 지진해일에 의해 광역에 걸쳐 대규모 피해가 발생하였다. “재해에는 상한선이 없다”는 것과, 지진해일 재해에 대한 준비의 필요성을 많은 국민들이 새롭게 인식하고, 최대 규모의 재해가 발행한 경우에도 피난 등에 의해 “어떻게든 생명을 지킨다”라는 생각으로 대책을 강구하는 것의 중요성, 역사와 경험을 후세에 전달하여 앞으로 지진해일 대책에 도움을 주는 것에 대한 중요성 등이 공유되었다.

 

한편, 지금까지 지진해일 대책에 대해서는 일정 빈도의 지진해일 레벨을 상정하여 주로 해안제방 등 하드웨어를 중심으로 한 대책이 수행되어 왔으나, 도호쿠지방 태평양 앞바다 지진의 경험을 토대로 낮은 빈도이지만 대규모이며 광범위하게 피해를 가져오는 지진해일에 대해서는 국가가 책무로서 지진해일 방재 및 감재에 대한 생각방식과 지진해일 방재대책의 기본적 방향성을 제시하고, 동시에 각 지역이 지진해일에 의한 재해의 방지, 경감의 효과가 높고, 장래에 걸쳐 안심하고 살 수 있는 안전한 지역만들기를 지역의 실정 등에 따라 구체적으로 추진할 필요가 있다.

 

때문에 2011년 12월 지진해일에 의한 재해로부터 국민의 생명, 신체 및 재산의 확보를 도모하는 것을 목적으로 지진해일 방재 지역만들기에 관한 법률(2011년 법률 제123호, 이하 “법”이라고 한다)가 성립되었다.

 

(2) 지진해일 방재 지역만들기의 생각방식

지진해일 방재 지역조성에서는 최대 클래스의 지진해일이 발생한 경우에도 “어떻게든 생명을 지킨다”라는 생각방식을 가지고 지역마다의 특성을 토대로, 기존 공공시설 및 민간시설을 활용하면서 하드웨어적 또는 소프트웨어적인 시책을 유연하게 조합하여 총동원한다. “다중방어”의 발상에서 국가, 각 지자체의 연대와 협력 하에 지역활성화의 관점도 포함시킨 종합적인 지역만들기 속에서 지진해일 방재를 효율적이면서 효과적으로 추진하는 것을 기본 이념으로 한다.

 

지진해일 방재 지역조성을 추진함에 있어 국가가 광역적 견지에서 기초조사의 결과와 지진해일을 발생시키는 지진해일의 단층모델(파원역(波源域) 및 그 변동량)을 시작으로 하여 지진해일 침투상정의 설정에 필요한 정보제공 등을 각 지자체에서 수행하고, 지자체의 지사가 이들 정보제공 등을 토대로 지진해일 방재 지역조성을 실시하기 위한 기초가 되는 법률 제8조 제1항의 지진해일 침투상정을 설정한다.

 

2. 법 제6조 제1항의 기초조사에 대하여 지침이 되어야만 하는 사항

 

(1) 종합적이면서 계획적인 조사의 실시

각 지자체가 법 제6조 제1항의 기초조사를 실시함에 있어서 지진해일에 의한 재해의 발생 위험이 있는 지역 중 과거에 지진해일에 의해 재해가 발생한 지역 등에 대하여 우선적으로 조사를 수행하는 등 계획적인 조사의 실시에 노력한다.

 

(2) 지진해일에 의한 재해의 발생 위험이 있는 지역에 관한 조사

 

① 해역, 육역의 지형에 관한 조사

지진해일이 파원역으로부터 해상 및 육상으로 어떠한 움직임으로 전파하는가에 대하여 적절하게 지진해일 침수 시뮬레이션으로 예측하기 위하여 해저 및 육상의 지형 데이터 조사를 실시한다.

 

이를 위해 공개된 해저 및 육상의 지형 데이터를 수집함과 동시에 항공 레이저측량 등에 의해 표고 데이터의 취득에 노력한다. 또한, 광역적 견지에서 항공 레이저측량 등에 대해서는 국가가 실시하고, 그 조사 결과를 각 지자체에 제공한다. 이들에 기초로 각 지자체에서 지형에 관한 수치정보를 구축한 뒤 지진해일 침수의 움직임을 높은 정도로 재현하도록 적절한 격자간격을 설정한다.

 

② 과거에 발생한 지진, 지진해일에 관한 지질 등에 관한 조사

최대 클래스의 지진해일을 상정하기 위해서는 피해를 가져온 과거의 지진해일 역사를 가능한 한 파악하는 것이 중요하므로 각 지자체에서 지진해일에 관한 문헌조사, 흔적조사, 지진해일 퇴적물조사 등을 실시한다.

 

③ 토지이용 등에 관한 조사

육상에 침수한 지진해일이 시가지 등 건축물 등에 의해 저해영향을 받는 움직임을 건물의 입지 등 토지이용의 상황에 따라 조도(粗度)로 표현하고, 지진해일 침수 시뮬레이션을 수행하기 위하여 각 지자체에서 토지이용의 상황에 대하여 조사하고, 기존 연구성과를 이용하여 조사결과를 토대로 한 적절한 조도계수를 몇 단계로 설정한다.

 

3. 법 제8조 제1항에 규정하는 지진해일 침수상정의 설정에 대하여 지침이 되어야만 하는 사항

 

법 제8조 제1항에 규정하는 지진해일 침수상정의 설정은 기초조사의 결과를 토대로 하여 최대 클래스의 지진해일을 상정하고, 그 지진해일이 있었던 경우에 상정된 침수의 구역 및 수심을 설정하는 것으로 한다. 최대 클래스의 지진해일을 발생시키는 지진으로서는 일본해구, 지시마(千島)해구와 남해트로프를 진원으로 하는 지진 등 해구형 거대지진이 있으며, 예를 들면, 도호쿠지방 태평양 앞바다 지진이 해당된다.

 

이러한 지진에 의해 발생하는 최대 클래스의 지진해일은 국가의 중앙방재회의 등에 의해 공표된 지진해일의 단층 모델도 참고로 하여 설정한다. 중앙방재회의 등에 의해 지진해일의 단층모델이 공표되지 않은 해역에 대해서는 현 시점에서 충분한 조사결과가 모아지지 않은 경우가 많으며, 과거 발생한 지진해일의 흔적조사, 문헌조사, 지진해일 퇴적물조사 등으로부터 최대 클래스의 지진해일 높이를 추정하고, 그 지진해일을 발생시키는 지진해일 단층모델의 역산(逆算)을 앞으로 수행해 나갈 예정이다.

 

4. 법 제10조 제1항에 규정하는 추진계획의 작성에 대하여 지침이 되어야만 하는 사항

 

(1) 추진계획을 작성할 때의 생각 방식

추진계획을 작성하는 의의는 최대 클래스의 지진해일에 대한 지역마다의 위험도, 안전도를 나타낸 지진해일 침수상정을 토대로 하여 여러 가지 주체가 실시하는 하드웨어적 및 소프트웨어적인 시책을 종합적으로 조합시킴으로써 낮은 빈도이지만 대규모 피해를 가져오는 지진해일에 대응하여 어떠한 지진해일 방재지역만들기를 추진해 나갈 것인가, 각 지역이 그 구체적인 모습을 지역의 실정에 따라 종합적으로 계획하는 데 있다.

 

이것에 의해 대규모 지진해일 재해에 대한 방재, 감재대책을 효율적이면서 효과적으로 도모하면서 지역의 발전을 전망할 수 있는 지진해일 방재지역만들기를 실현하고자 하는 것이며, “지진해일 방재지역만들기 추진에 관한 기본적 사항”에 나타낸 생각을 토대로 하여 작성하고자 하는 것이다.

 

(2) 추진계획의 기재사항에 대하여

 

① 추진계획구역(법 제10조 제2항)에 대하여

추진계획구역은 반드시 정할 필요가 있는 사항이며, 각 지역 단위로 설정하는 것을 기본으로 하나, 지역의 실정에 따라 유연하게 정할 수 있다. 다만, 추진계획구역을 정할 때에는 침수 상정구역 외에서 수행하는 사업 등도 있다는 것, 추진계획구역 내에서 토지구획 정리사업에 관한 특례, 지진해일 피난 건축물의 용적율의 특례 및 집단이전 촉진사업에 관한 특례가 적용된다는 것, 지진해일 방호시설의 정비에 관한 사항을 추진계획에서 정할 수 있다는 것에 유의함과 동시에 추진계획에서 정하는 사업, 사무의 범위가 모두 포함되도록 할 필요가 있다.

 

② 지진해일 방재 지역만들기의 종합적 추진에 관한 기본적 방침(법 제10조 제3항 제1호)에 대하여

본 사항은 추진계획의 책정주체인 각 지역의 지진해일 방재 지역만들기의 기본적 생각방식을 기재하는 것을 상정한 것이다. 또한, 지진해일 침수상정을 토대로 여러 가지 주체가 실시하는 여러 가지 하드웨어적 및 소프트웨어적 시책을 종합적으로 조합시켜, 각 지역이 지진해일 방재 지역만들기의 모습을 종합적으로 그려 나가는 추진계획의 목적을 달성하기 위해 필요한 사항이다.

 

이 때문에 추진계획을 작성하는 각 지역의 개황(인구, 교통, 토지이용, 해안 등의 상황), 지진해일 침수상정으로 나타난 지역마다의 위험도, 안전도, 상정 피해규모 등에 대하여 분석 한 뒤, 그 분석결과 및 지역이 목표로 하는 모습을 토대로 마을조성의 방침, 시설정비, 경계 피난체제 등 지진해일 방재, 감재대책의 기본적인 방향성과 중점적으로 추진하는 시책을 기재하는 것이 바람직하다.

 

③ 침수상정구역의 토지이용 및 경계 피난체제의 정비에 관한 사항(법 제10조 제3항 제2호)에 대하여

본 사항은 추진계획과 침수사정구역의 토지이용과 경계 피난체제의 정비에 관한 시책, 예를 들면, 경계구역과 특별경계구역 지정과의 정합적, 효과적 운용을 도모하기 위하여 필요한 사항을 기재하는 것을 상정한 것이다.

 

각 지자체 지사가 지정하는 경계구역에서는 피난훈련의 실시, 피난장소와 피난경로 등을 정하는 지역방재계획의 충실 등을 각 지역이 수행하게 되며, 한편 추진계획구역에서는 추진계획에 기초한 피난로와 피난시설 등 피난의 확보를 위하여 시설의 정비 등이 수행되므로 이들의 시책, 사업간 및 정합을 도모할 필요가 있다.

 

또한, 빈도가 낮지만 대규모 피해를 가져오는 최대 클래스의 지진해일에 대하여 토지구획정리사업 등 시가지 정비개선을 위한 사업과 피난로와 피난시설 등 피난 확보를 위한 시설 등 하드웨어 정비를 수행하는 구역, 하드웨어 정비의 상황 등을 토대로 경계피난체제의 정비를 특히 추진할 필요가 있는 구역, 하드웨어 정비와 경계피난체제의 정비에 추가로 일정 건축물의 건축과 그를 위한 개발행위를 제한함으로써 대응할 필요가 있는 구역 등 지역별 특성과 하드웨어 정비 상황에 대응하여 필요한 방법을 알기 쉽도록 제시하는 것이 중요하다.

 

④ 지진해일 방재 지역만들기 추진을 위해 수행하는 사업 또는 사무에 관한 사항(법 제10조 제3항 제3호)에 대하여

본 사항은 추진계획의 구역 내에서 실시하는 사업 또는 사무를 열거하는 것을 상정한 것이다. 법 제10조 제3항 제3호 나의 해안보전시설, 항만시설, 어항시설 및 하천관련시설 그리고 보안시설사업에 관한 시설의 정비에 관한 사항을 시작으로 제시한 사항에 대해서는 기본적 방식을 토대로 실시하는 사업 등의 전체로서의 위치와 규모, 실시시기, 기대되는 효과 등을 망라적으로 기재하고 지진해일 방재 지역만들기의 의의와 전체상을 알 수 있도록 기재하는 것이 바람직하다.

 

(3) 관계자와의 조정에 대하여

추진계획을 작성할 때에는 추진계획의 실효성을 확실한 것으로 하는 관점에서 계획에 정하도록 한 사업, 사무를 실시하는 자와 충분한 조정을 도모함과 함께 각 지역 마스터플랜과의 조화를 도모하는 관점에서 해당 지역의 도시계획부와 충분한 조정을 도모할 필요가 있다. 사업, 사무를 실시하는 자의 범위에 대해서는 추진계획의 책정주체인 각 지역에서 충분히 검토하고, 협의 등이 필요로 하는지 당사자에 확인하는 것이 바람직하다.

 

 

(4) 협의회 활용에 대하여

관계자와의 조정을 원활하고 효율적으로 수행하기 위한 법 제11조 제1항의 협의회의 활용을 검토하는 것은 바람직하다. 특히 복수의 지역이 공동으로 작성하는 경우에는 협의회를 활용하는 이점은 크다고 생각된다.

 

5. 경계구역 및 특별경계구역의 지정에 대하여 지침이 되어야만 하는 사항

 

(1) 경계구역 및 특별경계구역의 자리매김

경계구역은 최대 클래스의 지진해일이 발생한 경우, 해당 구역의 위험도, 안전도를 지진해일 침수상정과 법 제53조 제2항에 규정하는 기준수위에 따라 주민 등이 “알림”, 만일의 경우 지진해일로부터 주민 등이 원활하면서 신속히 “피하는” 것이 가능하도록 예보 또는 경보의 발령 및 전달, 피난훈련의 실시, 피난장소와 피난경로의 확보, 지진해일 해저드맵 작성 등 경계 피난체제의 정비를 수행하는 구역이다.

 

(2) 경계구역의 지정에 대하여

경계구역은 최대 클래스의 지진해일 에 대응하여 법 제54조에 기초하여 피난훈련의 실시, 피난장소와 피난경로 등을 정하는 지역 방재계획의 확충, 법 제55조에 기초한 지진해일 해저드맵의 작성, 법 제56조 제1항, 제60조 제1항 및 제61조 제1항에 기초한 지정 및 관리협정에 의한 피난시설의 확보, 제71조에 기초한 방재상 배려를 요하는 자 등이 이용하는 시설에 관한 피난 확보계획의 작성 등 경계 피난체제의 정비를 수행함으로써 주민 등이 평상시에는 보통 일상생활과 경제사회활동을 하면서, 만일의 경우에는 지진해일로부터 “피할” 수 있는 지차체 지사가 지정하는 구역이다.

 

이러한 경계구역의 지정은 지자체 지사가 지진해일 침수상정을 토대로 기초조사의 결과를 감안하여 지진해일이 발생한 경우에 주민 등의 생명 또는 신체에 위해가 발행할 위험이 있는 것으로 인정되는 토지의 구역이며, 해당 구역의 인적 재해를 방지하기 위하여 상기 경계 피난체제를 특히 정비해야만 하는 토지의 구역에 대하여 수행할 수 있는 것이다.

 

① 지역 방재계획의 책정

지역방재회의는 법 제54조에 의해 지역 방재계획에 경계구역마다 지진해일에 관한 예보 또는 경보의 발령 및 전달, 피난장소 및 피난경로, 피난훈련 등 지진해일에 의한 인적 재해를 방지하기 위하여 필요한 경계 피난체제에 관한 사항에 대하여 정하는 것으로 하나, 그 때 고령자 등 방재상의 배려를 필요로 하는 자에 대한 배려와 주민 등 자주적 방재활동의 달성 강화에 충분히 배려함과 동시에 피난훈련의 결과와 주민의 의견을 토대로 적절하게 실천적인 것으로 하도록 재검토해 나가는 것이 바람직하다.

 

② 지진해일 해저드맵의 작성

각 지역의 장은 법 제55조에 의해 지역 방재계획에 기초하여 지진해일에 관한 정보의 전달방법, 피난시설 그 외 피난장소 및 피난로 그 외의 피난경로 등 주민 등의 원활한 경계피난을 확보하는 데 필요한 사항을 기재한 지진해일 해저드맵을 작성, 주지하는 것이나, 그 작성, 주지에 있어서 방재교육의 충실이라는 관점에서 워크숍의 활용 등 주민 등의 협력을 얻어 작성하고, 설명회의 개최, 피난훈련에서의 활용 등에 의해 주지를 도모하는 등 주민 등의 이해와 관심을 깊게 하도록 고안하는 것이 바람직하다.

 

③ 피난시설

법 제56조 제1항의 지정피난시설은 지진해일에 대하여 안전한 구조로 기준수위 이상으로 피난장소가 배치되어 있는 시설을 지역 장이 해당시설의 관리자의 동의를 얻어 피난시설로 지정하고, 시설관리자가 중요한 변경을 하였을 때 지역 장에게 신고를 필요로 하나, 법 제60조 제1항 또는 제61조 제1항의 관리협정에 의한 피난시설은 지역과 위와 같은 기준으로 적합한 시설의 시설소유자 등 또는 시설소유자 등이 되려고 하는 자가 관리협정을 체결하고, 각 지역이 스스로 해당시설을 피난용으로 공유하는 부분의 관리를 수행할 수 있도록 하는 것이다.

 

④ 피난확보계획

피난촉진시설(지역 방재계획에서 정한 지하상가 또는 일정 방재상의 배려를 필요로 하는 자가 이용하는 시설)의 소유자 또는 관리자는 법 제71조 제1항에 의해 피난훈련 그 외 해당시설 이용자의 지진해일 발생 시 원활하면서 신속한 피난의 확보를 도모하기 위하여 필요한 조치에 관한 계획(피난확보계획)을 작성할 수 있게 되며, 각 지역 장은 해당 소유자 또는 관리자에 대하여 피난확보계획의 작성과 피난훈련에 대하여 동 조 제3항에 기초하여 조언 또는 권고함으로써 필요한 지원을 하는 것이 적당하다.

 

(3) 특별경계구역의 지정에 대하여

특별 경계구역은 각 지자체 지사가 경계구역 내에서 지진해일로부터 대피하는 것이 곤란한 특히 방재상의 배려를 필요로 하는 자가 이용하는 일정의 사회복지시설, 학교 및 의료시설의 건축 및 그를 위한 개발행위에 대하여 법 제75조 및 제84조 제1항에 기초하여 지진해일에 대해 안전한 것으로 하고, 지진해일이 덮친 경우에도 파괴 등을 방지함과 동시에 용도마다 정해진 거실의 바닥면의 높이가 기준수위 이상을 요구하여 주민 등이 지진해일로부터 “대피하기”위하여 지정한 구역이다.

 

특별경계구역의 지정에 있어서는 제한의 대상이 되는 용도 등 관련된 도시, 건축, 복지, 의료, 방재 등의 관계부처, 지역 및 관계자의 긴밀한 연대를 도모하여 연락조정 등을 수행하고, 지정 후에도 계속적 의사소통을 도모해 나갈 필요가 있다.

 

(4) 경계구역 및 특별경계구역의 지정 후의 대응

경계구역 및 특별경계구역을 지정할 때는 그 취지와 지정의 구역 등을 공시하게 되나, 지진해일 해저드맵에 기재하는 등 여러 가지 도구를 활용하여 주민 등에 대한 주지에 만전을 기하는 데 노력하는 것으로 한다.

 

또한, 지진 등의 영향으로 지형적 조건이 변화하거나 새롭게 해안보전시설과 지진해일 방호시설 등이 정비되거나 하는 등으로 지진해일 침수상정이 재검토되는 경우 등 경계구역 또는 특별경계구역의 재검토가 필요한 경우에는 지정 시와 동일한 방식으로 이들 상황의 변화에 맞춰 대응을 도모하는 것이 바람직하다.

 

 

 

▣ 원문제목 : 津波防災地域づくりの推進に関する基本的な指針

 

▣ 원문의 주요목차********************************************************************

1. 지진해일 방재 지역조성의 추진에 관한 기본적인 사항

2. 법 제6조 제1항의 기초조사에 관한 지침이 되는 사항

3. 법 제6조 제1항에 규정된 지진해일 침수 상정의 설정에 관한 지침 사항

4. 법 제6조 제1항에 규정된 추진계획의 작성에 관한 지침이 되어야 할 사항

5. 경계구역 및 특별 경계구역의 자리매김