1. 개요

호주에서는 PPP(Public Private Partnership)를 “민간 부문이 인프라 및 서비스를 제공하는 것에 대해, 정부가 민간 부문에 그 대가를 지불하는 장기 계약”이라고 정의하고 있으며, 이의 특징으로는 “민간 부문이 일정기간 동안 건설, 자금 조달, 유지 관리, 보조적 서비스의 제공을 포함한, 자산의 창출에 수반하는 서비스를 제공한다” 고 되어 있다. 이는 일본의 PFI(Private Finance Initiative)와 동일한 의미를 갖고 있다.

본 보고서는 호주의 PPP에 대한 내용, 평가 및 전망을 정리한 내용으로, 호주의 PPP의 전체상을 파악해, 최종적으로 국내의 PPP 전개 시의 참고 자료로서의 활용을 목적으로 하고 있다.

2. 호주에서의 PPP 활용 상황

1980년부터 2005년까지의 호주에서의 누계 PPP 실시 건수는 125건이며, 누계 PPP 사업비는 356.6억 호주 달러로, 1건당 사업비는 약 2.85억 호주 달러이다. 주(州)별 건수 누계, 사업비 누계 모두에서는 빅토리아주가 최대이다. 호주에서 PPP 관련 사업비가 가장 많은 사업은 도로 관계 사업이며, 건수가 많은 분야는 발전소 등의 에너지 관계 사업이다.

<호주에서 PPP의 일환으로 완공된 멜버른 왕립병원(2011년)>

참고로, 2005년까지의 일본의 누계 PFI 실시 건수는 219건, 누계 PFI 사업비는 1조 4,799억 엔으로, 1건당 사업액수는 67억 엔이다. 또 PFI를 발상한 영국에서의 2005년까지의 PFI 실시 건수는 470건, 누계 사업비는 338.2억 파운드, 1건당 사업비는 0.72억 파운드이다. 각 국을 비교하면, 호주는 1건당 사업비가 일본, 영국에 비해 매우 높다.

3. 호주 PPP의 평가, 전망과 과제

가. 현재의 호주 PPP의 평가

(1) 호의적인 평가

호의적인 평가로는 비용 절감, 사업 기간 단축, 지역으로의 긍정적인 영향, 정보의 개시성, 서비스 수준 향상, 부가적인 효과를 들 수 있다.

Infrastructure Partnerships Australia가 2007년에 발표한 “Performance of PPPs and traditional Procurement in Australia”에서는 2000년 이후에 호주 내에서 행해진 사업 가운데, 종래 수법 33건의 사례, PPP 사업 21건의 사례를 추출해 작성한 데이터로부터 비교 분석한 내용이 있다. 이 데이터에 의하면, PPP는 종래 수법에 비해 비용 절감, 사업 기간 단축이라는 점에서 유리하며, 또 이러한 비용 절감이나 사업 기간 단축은 지역에 잠재적인 이익을 주게 된다고 분석하고 있다.

한편, 글로벌 컨설팅 회사인 LECG의 Timothy Irwin과 Tanya Mokdad가 2009년에 공동으로 집필한 논문에 의하면, 호주에서는 PPP 계약서의 내용을 웹사이트 등에서 발표하고 있어 PPP의 정보개시성이 높다고 보고 있다.

2006년에 Deloitte Research Study가 발표한 조사 보고서에서는 PPP는 인프라 이용자로부터의 이용료나 정부로부터의 서비스료가 민간 부문의 매출에 직결하기 때문에, 민간 부문은 강한 동기를 가지고 서비스 제공 수준을 높이고 정부는 이러한 서비스를 감독함으로써, 민간 부문이 제공하는 서비스 수준의 높이를 유지할 수 있다고 설명하고 있다.

(2) 비판적인 평가

비판적인 평가로는 투명성의 문제, 사업 기간 초과 외에, 낙관적인 사업 예측과 리스크의 경시를 들고 있으며 이것이 원인이 된 사업의 실패 사례도 존재한다.

2006년에 뉴사우스웨일스 대학(UNSW) Law Journal에 기고된 한 논문에 의하면, PPP는 종래 수법에 비해 투명성에 문제가 있다고 보고 있다. 논문에서는 PPP가 계약서상의 비밀 유지 규정이 과도하게 설정되어 있어 일반 시민이 사업 내용에 대한 충분한 정보를 얻지 못하고, 공공의 설명 책임을 완수할 수 있을지 의문이라고 기술되어 있다. 또, 멜버른대학의 조사팀이 2008년에 발표한 조사 보고서에서는 2000년 이후에 호주에서 행해진 자본비용 2천만 달러 이상의 사업 중 종래 수법 42건, PPP 25건을 추출해 데이터를 비교하여, 시간 초과에 대해서는 PPP쪽의 지연이 큰 것으로 나타났다. 특히 우선 교섭권자 결정 후의 예산 승인으로부터 계약 체결까지의 기간이 길어지고 있다. 이는 사업에 따라 결과가 바뀔 수 있다는 것을 의미한다. 그 외 비판적인 의견으로는 시드니의 대규모 신문사인 Sydney Morning Herald의 기사에 의하면, PPP 사업에 의한 이익이나 지역으로의 호영향이 과대평가되어, 이에 소요되는 비용이나 환경으로의 악영향이 과소평가되어, 사업을 수행한 결과 많은 사업이 막대한 부채와 환경과 사회로의 악영향에 의해 많은 사람들에게 피해를 주고 있다고 기술하고 있다.

이러한 낙관적인 사업 전망과 리스크의 경시가 초래한 PPP 사업 파탄의 대표 사례로는 뉴사우스웨일스주의 Sydney Cross City Tunnel 건설 사업을 들 수 있다.

Sydney Cross City Tunnel 건설 사업은 2002년에 Cross City Motorway Consortium(CCM)이 낙찰한 PPP 사업이다. 이는 시드니의 Rushcutters Bay와 Darling Harbour를 연결하는 전체 길이 2.1km의 터널의 BOOT(Build-Own-Operate-Transfers) 방식의 건설 사업으로 최종 비용은 8억 호주 달러로 추정되고 있다.

2005년 8월에 오픈하였지만, 실제 이용량은 당초의 전망(1일 약 9만대)의 약 3분의 1로 수요가 성장하지 않았다. 또, 터널의 건설 확대에 의해, 통행료가 계약 체결시의 예정가인 2.5 호주 달러에서, 터널 개통 시에는 3.56 호주 달러가 되어 당초 전망보다 1 호주 달러 이상 높아져 버렸다.

이러한 원인들로 2006년 12월에 컨소시엄이 경영 파산해, 파산관재인의 관리 하에 놓였으며, 이 후 2007년 6월에 다른 컨소시엄이 약 7억 호주 달러에 사업을 매입한다.

이는 호주의 도로 건설 PPP 사업에서의 최초의 경영파탄 사례로, 해당 사업이 도로의 이용량 전망을 낙관적으로 전망한 점, 그리고 인플레의 영향이나 당초보다 긴 거리의 도로 건설에 정부가 비용을 부담하지 않은 점에 의한 통행료 인상이 실패 요인이 되었다.

또 다른 최근의 사례로는 퀸즈랜드주 브리즈번 시내를 종단하는 6.8km의 유료 터널인 “Clem7” 사업이다. 해당 터널은 2010년 3월 15일에 개통하였지만, Sydney Cross City Tunnel과 마찬가지로 이용 대수가 예상을 크게 밑돌았다(1일 6만대의 예상 교통량의 절반 수준). 그 결과, 컨소시엄인 River City Motorway가 자금난에 빠져 채권자 24개 사와 자금 변제 연기를 교섭하였지만, 2011년 2월에 결국 파산하였다. 이 2건의 실패 사례에서 공통되고 있는 것은 당초의 전망과 실적과의 큰 괴리이다.

나. 호주 PPP의 전망, 과제

PPP는 비용 절감이나 부수적 효과 등의 측면에서 확실히 유효한 수단이며, 향후 그 중요성은 높아질 것으로 예상되지만, 비판적인 평가나 실제의 실패 사례도 있어, 향후 전망이 낙관적인 것만은 아니며 과제도 존재한다.

앞서 실패 사례와 관련해, 호주의 경제 싱크탱크인 BIS 슈라프넬은 호주의 도로 건설 사업에 대한 보고서 “Road Construction in Australia 2010-2025”를 발표하였다. 호주의 2009/10년도의 도로 건설 사업은 150억 호주 달러이며, 전년 대비 7% 감소한다고 전망하면서, 이 수치는 2001/02년도 이래 최저로 이러한 감소 경향은 2010년대 중반까지 계속 될 것으로 예상하고 있다. 해당 보고서의 집필자는 이러한 사업액 감소의 큰 원인이 민간투자의 감소와 세계 금융 위기의 악화에 있다고 보고 있다. 또, 2000년대의 도로 건설 붐에 편승해 도로 건설에 진입했다가 손해를 입은 기업이 많아, 민간 부문이 관심을 잃고 불신감도 가지고 있다고 보고 있다.

이러한 예측도 있지만, 호주 정부는 향후 10년 안에 4,000억 호주 달러를 인프라 정비에 투자할 예정이다.

인프라 정비에서 PPP는 유효한 수단임이 틀림없고, 향후 PPP의 중요성이 한층 더 높아질 것으로 예상되지만, 현재의 PPP 사업에서의 과제로는 PPP 계약의 투명성 개선, 폐쇄적인 경쟁 타파, 보다 적절하고 유연한 가격 설정이라고 할 수 있다. 또, 실패 사례로부터 얻을 수 있는 교훈으로는 사업을 실시할 때에 사업 예측을 충분히 정밀 조사하는 것이다. 낙관적인 사업 예측은 사업 실패로 이어지며, 이러한 실패는 최종적으로 정부나 사업자뿐만 아니라, 인프라를 이용하는 많은 사람들에게 불이익을 주게 된다. 따라서 인프라 정비 시에는, 해당 인프라에 대한 수요, 인프라 정비에 의한 이익이나 리스크, 경제, 지역사회, 환경으로의 영향 등을 가능한 한 객관적으로 고려해 사업 예측을 세우고 신중하게 사업 계획을 작성해야 한다.