1. 개요

일본 국토교통성은 2011년 4월, “고속도로의 방향 검토 지식인 위원회”(이하, “위원회”)를 설치해, 향후의 고속도로의 정비, 관리, 요금, 부담의 방향에 대해 검토하고 있다. 위원회에서의 주요 논점은 네트워크의 방향(고속도로 네트워크 정비의 기본이념 및 네트워크에 요구되는 기능), 향후의 요금 제도의 방향(향후의 요금 시책 방향 및 상환)의 2가지이다.

중장기 관점에서 향후의 고속도로 정비？운영의 방향을 논의하는 것은 분명 의미가 있지만, 논의 시 2005년 10월에 실시한 도로 관련 4개 공단의 민영화의 의의를 재확인하고, 지금까지의 진행 상황을 확인하는 것이 필수이다. 민영화의 목적이었던 고속도로 정비의 우선순위 부여나 요금 설정에 민간 기업으로서의 경영 판단이나 창의성을 살리는 것이 대전제가 되어야 하기 때문이다.

본보고서는 고속도로 회사의 민영화의 진행 상황을 확인하면서 위원회의 상기 논점에 대한 향후 방향성 제언을 목적으로 작성하였다.

2. 고속도로 네트워크의 방향

가. 문제점

(1) 어려운 재정 상황을 고려하지 않고 “필요성”만을 논의

위원회에서는 동일본 대지진의 발생에 따른 재해 측면에서의 취약성 해소라고 하는 관점을 비롯해 국제 경쟁력 강화, 국토의 신뢰성 향상 등 여러 가지 입장에서 고속도로 건설의 필요성을 제기하고 있다. 하지만, 어려운 재정 상황, 인구감소라고 하는 현실을 고려하면, 우선순위 부여의 실시나 비용 부담 방안에 대한 논의가 불충분하다.

(2) “새로운 직할 방식” 등 도로 건설을 용이하게 하는 구조가 존재

민영화에서는 “실제 필요한 도로를 회사의 자주성을 존중하면서, 조기에 가능한 한 국민의 적은 부담으로 건설”하는 것을 제시하고 있었다. 이는 각 사의 경영 판단에 따라 채산이 맞지 않는 도로 건설은 억제하고 보다 효율적으로 도로를 건설하는 것을 의미한다. 그러나 민영화 시, 채산이 맞지 않는 도로는 정부와 지방의 부담으로 건설할 수 있는 “새로운 직할 방식”이 도입되어 국민 부담을 최소화한다고 하는 당초의 목적이 유명무실화되어 국민 부담이 증대할 우려가 있다. 또, 유료 도로 방식(고속도로 회사에 의한 건설)과 직할 방식을 조합한 “합병 시행 방식”도 채택되어 세금 투입의 필요성의 설명에서 보다 투명성이 요구되고 있다.

(3) 도로 건설에 사용되는 예산 파악이 불투명

상기와 같이, 다른 정비 방식이 공존한 결과, 고속도로 회사가 관여하지 않는 형태로 진행되는 고속도로 건설의 예산은 정부의 도로 예산 전체에서 어느 정도의 예산인지, 외부에서 그 실태를 파악하기 어려워지고 있다. 이와 같이 투명성이 낮은 상황에서는 우선순위 논의를 실시하기 어렵다.

(4) 무료 개방 이후의 유지 관리비 재원의 불 명확화와 국민 부담 증가의 우려

“상환 주의”와 “무료 개방 원칙”에 따라 “민영화로부터 45년 후에는 채무를 완전히 상환하고, 그 시점에서 고속도로 등을 도로 관리자에게 이관하고 무료 개방한다”고 정해져 있지만, 무료 개방 이후의 유지 관리비의 재원이 불명확해 도로 관리자(정부나 지자체)가 세금으로 조달하게 될 가능성이 높다.

현재, 기존 도로의 유지 수선비에서만 연간 2,156억 엔(2009년도 실적, 6개사 합계)이 지출되고 있지만, 내구연한에 따른 도로의 개축비 등을 감안하면 향후 국민 부담의 증대가 우려된다.

나. 제언

(1) 도로 건설에서의 예산의 투명화와 우선순위 부여

새로운 직할 방식이나 합병 시행 방식에 의해 세금을 투입해 건설하는 고속도로의 예산에서는 노선별 건설비나 정비비를 국민이 알기 쉽도록 제시하고 정보 공개를 철저히 한다.

또, 위원회에서는 고속도로 정비의 기본이념이나 필요성의 논의뿐만 아니라 어떻게 건설의 우선순위를 부여해 나가는지에 대한 방법론도 논의해 제시해야 한다. 우선순위 부여에서는 “비용 편익 분석(B/C)”이 사용되고 있지만, 현행 수법(주행 시간의 단축, 주행 비용의 감소, 교통사고 감소의 3가지 편익을 고려)은 문제점도 지적되고 있다. 현재는 방재 시점을 추가하는 방향으로 재검토가 진행되고 있지만, 여러 국가에서는 요금 수입, 세수 증가, 환경 부하 저감이라고 하는 다양한 항목이 고려되고 있어, 이러한 사례를 참고해 어려운 재정 여건 속에서 합리적으로 우선순위를 부여하는 방안을 검토한다.

한편, “합병 시행 방식”을 적용하는 경우, 사업자는 정부？지자체, 고속도로 회사로 복수 사업자가 되기 때문에 효율적인 집행을 저해할 우려도 있다. 따라서 고속도로 회사가 일체적으로 정비？관리를 하는 것으로 하여 효율성을 도모한다.

3. 향후의 요금 제도의 방향

가. 문제점

(1) “정부”가 실질적으로 주도하고 있는 요금 시책

민영화 이후에 실시된 요금 할인이나 무료화 실험은 대부분이 정부 시책으로 국비를 투입해 실시되고 있어 각 고속도로 회사의 주체적인 경영 판단이 개입할 여지가 없다. 법률상, 요금 및 징수 기간은 각 고속도로 회사가 국토교통성에 신청해, 허가를 받게 되어 있지만, 실제로는 정부 시책에 근거해, 각 고속도로 회사가 계획을 형식적으로 신청하고 있는 것에 지나지 않고 있다. 이는 다른 공공요금(철도, 항공, 전기, 가스 등)과 비교해도, 정부의 관여가 매우 크고 “민간 노하우 발휘”와는 거리가 먼 상황이다.

(2) 이윤이 포함되어 있지 않은 고속도로 요금

현재, 고속도로 등은 국민 공유 재산이라는 이유로 고속도로 요금에는 “이윤”을 포함하는 것이 인정되지 않고 있다(도로정비특별조치법 제23조). 또, 고속도로 사업으로 이윤 추구가 인정되지 않기 때문에, 이윤 추구가 가능한 관련 사업과의 회계를 엄격하게 구분하는 것이 요구되고 있다(고속도로주식회사법 제14조 2항). 이 중에서 고속도로 사업의 요금 수입은 대출 비용과 유지관리비에만 충당하도록 되어 있어, 실질적으로 관련 사업의 지출에 유용할 수 없다. 한편, 대출 비용은 협정에 의해 정해져 있기 때문에, 관련 사업의 수익으로 채무 상환하기 어렵다.

(3) 비용 절감이 인센티브가 되기 어려운 상황

각 고속도로 회사가 고속도로보유？채무반제기구로부터 빌린 도로 자산에 대해 상환해야 하는 대출 비용에서 각 사의 경영 노력이 인센티브가 되기 어려운 구조로 되어 있다.

기구와 각 사가 체결한 대출비용의 액수는 계획 수입(요금 수입)으로부터 계획 관리비(도로의 유지？보수 등)를 뺀 금액으로 설정되어 있다. 따라서 기업 노력에 의해 관리비를 절감해도, 차기 협정 변경 시에 관리비 절감분이 대출 비용 인상에 반영하게 되어 있어, 비용 절감을 위한 인센티브가 없다.

나. 제언

(1) 고속도로 회사의 경영 자율성 확대

고속도로 요금 설정은 민영화의 목적인 “민간 노하우 발휘에 의해, 다양하고 탄력적인 요금 설정”을 기본으로 하며, 각 고속도로 회사가 주체적인 경영 판단에 의해 신청하도록 해야 한다. 예를 들면, 지역 또는 노선, 구간에 따라 차이가 나는 요금 설정이나, 성수기？비성수기에 따른 요금 설정을 실시하는 것 등을 고려할 수 있다. 또, 요금 설정은 정부의 개입은 가능한 한 피해야 한다. 정부가 실시하는 “고속도로 편리 증진 사업”에 근거한 요금 할인이나 “고속도로 무료화 실험”은 결국은 세금을 투입하는 것으로 국민 부담의 증대로 연결될 수 있다. 경기 부양 대책이나 복구 지원을 위해 정부가 관여할 필요가 생겼을 경우에도, 각 사의 경영진과 긴밀하게 협의해야 한다.

각 고속도로 회사의 경영 자율성 확대를 위해, 고속도로 요금에 적정한 이윤을 포함하는 것을 인정하고, 고속도로 사업과 관련 사업간의 회계 구분의 철폐가 요망된다. 고속도로 사업과 관련 사업과의 회계 구분을 철폐해, 각 사의 경영 판단에 근거해 각 사업으로부터의 수입을 설비 투자나 채무 상환에 유연하게 사용할 수 있도록 한다.

(2) 고속도로 회사가 도로 자산과 부채를 보유하고 관리 운영하는 방식으로 재검토

각 고속도로 회사의 경영 자율성을 높여 “민간 노하우의 발휘에 의해, 다양하고 탄력적인 요금 설정 및 각종 서비스의 제공”을 가능하게 하려면, 각 고속도로 회사가 고속도로보유？채무반제기구가 보유한 도로 자산을 매입해, 관리 운영하는 일체 방식에 의해 민간기업으로서 존속시키는 것이 요구된다.

(3) 유료 도로제의 계속

“채무 상환 후에는 도로를 무료 개방한다”라고 하는 원칙을 수정해 이용자로부터 요금을 징수하는 “유료 도로제”를 계속 유지하여 향후의 보수, 개수의 재원으로 확보한다.

<도쿄와 인근 지역을 연결하고 있는 수도 고속도로>

특히, 도시 내 고속도로는 교각 등 구조물 비율이 90%를 넘어 그 내구연한을 고려하면, 장래의 보수？개수에 방대한 비용이 소요될 것으로 예상되므로 그 재원을 통행료에 의해 확보해야 한다.

▣ 원문제목 : 고속도로의 정비 및 운영에서의 민간활력 발휘

▣ 원문의 주요목차********************************************************************

1. 고속도로 네트워크의 방향

2. 향후의 요금 제도의 방향