1. 서 론

 

근로자의 비과세 대중교통 혜택은 1970년대에 월 정기승차권 제도와 함께 등장하여 지난 30년간 대중교통 마케팅, 대중교통 예산 및 교통저감 정책의 중요한 부분 중 하나로서 시행되고 있다. 대중교통 혜택 제도의 성공 요인은 이들이 대중교통 시장의 이론적이며 실제적인 개념차원에서 가장 중요한 부분인 기존의 사업자 제공의 비과세 주차 제도에 대한 보상성격이 있기 때문이다. 1984년 매월 최대 15 달러의 면세 혜택이 최초로 승인된 이후, 미국의 대중교통 혜택에 대한 법제화는 수차례 연장되어 현재는 면세 주차 혜택과 마찬가지로 최대 월 230달러까지 허용하고 있다. 사업장시장에 대한 개발 효율성의 척도로서 대중교통 혜택은 대중교통 요금 변동에 비해 대단히 파급효과가 큰 제도이다. 이러한 일련의 대중교통 혜택지원과 관련된 혁신적 내용과 공공성과 민간자본에 대한 고유한 관계정립은 지금까지 사업주의 필요성을 최선의 방법으로 충족시켜 주면서, 계속해서 대중교통 요금 징수방법의 하나로서 진화할 것이다.

 

 

2. 경제성과 무료 주차 제도

 

최초의 사업주 주도의 대중교통 프로그램은 1970년대에 대중교통 기관에서 월 정기승차권 제도를 시행하고 이를 사업주들이 보조적인 판매역할을 수행하도록 하는 것으로 시작되었다. 한 예로서, 메사추세츠만(Bay) 교통국은 월 정기승차권을 도입한 후 이들의 인기와 한정된 일반 판매 창구의 부족으로 인하여 많은 사업주들을 그들의 종업원들에게 판매할 수 있는 “사적인” 판매창구의 역할을 하도록 하였다. 이러한 정기 승차권과 사업주의 판매 방식이 다른 도시로 전파되자 사업주들은 이러한 승차권을 사업주가 전부 또는 일부를 부담하여 구매하는 것을 권유받게 되었다. 비공식적으로 수년 간 시행하기 전 이러한 사업주 승차권 할인제도 - 대중교통 혜택 - 는 월 최대 15 달러라는 사업주 보조금 한도와 함께 세금 감면법 1984 라는 법으로 법제화 되었다. 이러한 할인제도는 1980년대에 보편화 되었으며 1990년대에 들어와 빠르게 보급되어 면세혜택 최대금액도 상향되고 사업주 지급 옵션 및 새로운 행정서비스도 추가되었다.

 

도심지의 교통에 대한 근무지의 주차정책의 역할은 무시할 수 없다. 무료 주차정책은 대중교통 수요, 자동차 소유, 토지이용 패턴 및 주택소유 결정 등에, 예를 들어 출퇴근 거리 또는 아파트 혹은 단독주택 등에 대한 선택에, 대단한 영향을 주는 유력한 시장 왜곡인자이다. 간단히 말하면, 이 제도는 가족구성원의 크기에 대한 결정에도 연관될 수 있는 저밀도 생활형태를 촉진한다고 할 수 있다. 경제학자들은 만일 이러한 시장 왜곡인자들이 즉각 “최적 해법” 으로 정정되지 못하면 “차선의 방법”을 도입하는 것이 적절하다고 말하고 있다. 근무지에서 일반인을 대상으로 하며, 그리고 특별한 교통수단에 대한 세제 인센티브는 따라서 이러한 “정정 수단”으로 정당화 될 수 있다.

 

주차 보조정책은 분명히 승용차 이용을 촉진시킬 것이나, 이미 자동차 보조금이 존재하고 있다는 사실 역시 대중교통 혜택이 사업주에게 매력적으로 다가올 수 밖 에 없는 요인이 되고 있다.

종업원의 편익에 대해서 사업주는 이러한 편익의 평등성에 대해 대단히 민감할 수 밖에 없고 따라서 모든 종업원에게 혜택이 돌아가는 편익에 대해서 강한 호감을 느낄 수 밖에 없다. 현재 이미 상당수의 종업원이 무료 또는 할인된 주차요금 혜택을 받고 있는 상황에서, 대중교통을 이용하여 출되근하는 종업원들의 “혜택의 평등화” 압력으로 인해 어느 정도는 많은 사업주들이 이러한 대중교통 혜택제도를 실제적인 필요에 의해 받아들이게 되었다. 미국의 지난 30년간의 대중교통 혜택제도의 경험은 이러한 대중교통 혜택 제도는 사업주의 민감성을 반영하는 것을 보여주고 있는데, 즉 이들은 사업주의 단순함과 평등함에 대한 고려를 우선적으로 반영하고 있으며 이로서 쉽게 그리고 성공적으로 마케팅이 가능한 것으로 여겨지고 있다. 또한 이러한 사항은 앞서의 차선의 선택이 잘 작동하는 증거이기도 하다.

 

 

3. 경험적 분석

 

미국의 대중교통 혜택은 2가지의 개별적인 방법과 세 번째 방법인 앞의 두 가지 방법을 혼용한 방법으로 적용되고 있다. 첫 번째의 방법은 “사업주 보조금” 정책으로서 비용이 사업주에서부터 나오는 무료 주차혜택과 유사한 사업주 부담 방법이다.

 

가장 최근의 방법이며 가장 잘 알려진 방법은 사전 임금을 통해 근로자가 대중교통 비용을 지불하는 방식으로서 차감방법은 근로자의 소득세 또는 기타 세금이 적용되기 전의 총 임금에서 공제된다. 이는 미국에서는 “세전 혜택”으로 칭하고 있으며 해외에서는 “임금 희생” 이라고 부르고 있는 제도이다.

 

세 번째 또는 혼합 적용방법은 “공정한 분배” 이다. 여기서, 사업주는 제공하는 편익의 일부를 면세 보조금으로 지불하고 근로자는 나머지 금액을 세전 임금으로 지급하는 방식이다. 실제적으로는, 기본적인 선택사항을 제외하고는, 사업주는 사업주의 총 편익이 최대화 될 수 있는 동시에 “기업 문화”에 적합하도록 여러 가지 다양한 형태로 변화시켜 도입하는 추세이다. 예를 들어 사업주는 종업원들의 교통운임의 절반을 보조해주거나, 월 30 달러와 같이 고정된 금액을 지원할 수도 있고, 또는 수개월의 의무 사용 기간을 도입할 수도 있다. 미국의 관련법은 이러한 다양한 변형을 허용하고 있으며, 이는 이 프로그램이 가지고 있는 포용성의 가장 중요한 요소이다.

 

< 표 1 > 에는 대중교통 혜택의 진화에 대한 중요한 시점이 정리되어 있다. 이 제도는 공식적으로 1984년도에 미국 조세법에 등장하였는데, 당시 일부 도시에서 시행되던 “사업주 정기통행권 계획”으로 알려진 비공식적인 제도를 명시화하기 위한 목적도 있었다.

 

< 표 1. 미국 대중교통 혜택의 주요 연혁 >

 

1984년 이러한 제도가 법적으로 허용되면서 여러 가지 혜택이 정기권, 티켓, 토큰 또는 바우쳐 등의 형태로 제공되었다. 이러한 관련 제도에 대한 집중 연구그룹은 이 제도의 시행 시 어떤 부차적인 편익이라도 이를 시행하는 사업주의 입장에서 가장 중요시하게 여기는 것은 행정적인 간소성이라는 것을 발견하였다. 이러한 결과는 바우쳐 제도 개발 결정을 뒷받침하게 되었고, 이는 뉴욕에서 개발한 사업자 정기권 계획의 여러 가지 대중교통 형식에 따라 사업주가 처리해야 하는 여러 가지 다른 형식의 절차와는 대단히 다른 성격을 가지고 있었다. 이러한 바우쳐 제도는 사업주는 단지 규정된 사항이 기술되어 있는 수표를 구입하여 직원들에게 배포하기만 하면 되며, 이를 수령한 직원들은 필요한 대중교통을 이용 시에 제출하면 되는 대단히 간단한 형식을 가지고 있다. < 그림 1> 은 현재 사용 중인 이러한 대중교통 바우쳐를 표시하고 있다.

 

< 그림 1. 대중교통 바우처 >

 

일반적으로 소수의 대기업 사업주들에게 선호되는 정기통행권 계획과 비교하여, 이 바우쳐 제도는 보다 광범위하고 소규모 사업주를 포함한 다양한 업체에 효과적으로 적용이 가능하여 이전에는 이러한 혜택을 도입하지 않았던 사업주들에게도 적용이 가능하다. 사업주들은 경쟁 사업주들에 비해서 편익 제공에 경쟁력을 유지하는 동시에 특히 저비용 고효율 편익에 대해 관심이 많을 수 밖에 없다. 가끔 대중교통을 이용하는 사람들처럼, 중소규모의 사업주들이 미국의 대중교통 편익 프로그램의 저변확대에 중요한 역할을 담당할 것이다.

 

 

4. 새로운 서비스

 

시장이 정착된 상황에서, 이러한 대중교통 혜택을 적용하는 것에 대한 저변을 확대하기 위해서는 다른 혁신적인 방안도 동등하게 중요해지며, 이러한 중요성은 계속적으로 증대하게 된다. 인터넷 상거래가 등장하면서, 새로운 교통 혜택제도가 사업주의 필요에 맞도록 단장하여 계속 등장하고 있다. 바우쳐 제도는 많은 대기업 사업주들에게는 그다지 호평받고 있지 않으며 또한 여러 도시에 사업체를 거느린 사업주들에게는 적용상의 문제점도 많이 있어서 적합하지 않다. 이러한 경우에 “온라인/재택” 프로그램이 개발되었다. 많은 대기업 및 다국적 기업을 소유한 사업주는 바우쳐를 구매, 보관 및 배포하는 것을 선호하지 않으며, 근로자의 임금과 연계하여 자신들의 기업 임금지급제도에 흡수되어 운영되는 방식을 선호한다. 온라인 프로그램은 웹사이트를 이용하여 이러한 사업주의 의도를 반영하여 근로자가 특정한 혜택, 즉, 정기권, 티켓 및 바우쳐 등을 다음 달 또는 분기에 필요한 만큼을 구매할 수 있도록 한다. 프로그램 관리자는 - 이 또한 별도의 외주업체에서 담당하게 되는데 - 사업주에게 “임금 파일”을 사업주의 사양에 맞추어 제공하게 된다. 사업주는 임금 공제서을 작성하고 관리자에게 운임 및 서비스 비용을 지불하면 관리자는 당초 구입한 티켓 또는 바우쳐를 근로자의 집으로 배달하게 된다. 일부 사업주는 이러한 수령을 위한 지연시간을 없애기 위해서 일부 금액을 선 지급 하기도 한다.

 

스마트카드는 어려가지 문제점을 내포하고 있지만 궁극적으로 대중교통 혜택제도를 저변 확대하는 또 다른 기회가 되어가고 있다. 워싱턴 DC의 대중교통 시스템이 이러한 장을 열어가고 있다. 핵심적으로, 대중교통 편익의 가치는 반드시 전자적으로 스마트카드 관리자 및 각 근로자의 카드에 전달되어야 한다. 온라인/재택 제도는 이러한 작업을 수행하는데 자장 적절한 제도이지만 모든 사업주가 이러한 모델을 바우쳐 제도에 비해 선호하지는 않는다. 일반적으로, 스마트카드에 모든 대중교통 혜택을 집중시키는 것은 대단히 복잡한 사항을 초래하기 때문에 대부분의 사업주들은 이러한 근로자의 임금지불 시스템에 대해 관여하고 싶어 하지 않을 것이다. 한 전문가는 스마트카드와 대중교통 혜택 제도는 서로 충돌궤도를 달려가고 있다 라고 평하기도 하였다. 이러한 상황을 회피하기 위해서는 스마트카드는 “버츄얼 바우쳐” 또는 “e-바우쳐” 등을 사용하여 대중교통 혜택을 집적화하여 바우쳐 제도의 효율성과 선호도를 스마트카드와 인터넷의 편리성과 융합하여야 한다.

 

e- 바우쳐 제도란 근로자는 한번만 사용이 가능한 고유한 “바우쳐” 번호를 제공받아 특정한 사이트에서 근로자가 희망하는 여러 가지 대중교통 편익을 선택할 수 있도록 하는 제도이다, 이러한 방식은 사업주의 역할을 문서 바우쳐보다 훨씬 간소화 하여서 즉, “가상의 바우쳐” 제도가 됨으로서 직원들에게 아무것도 배포할 필요가 없어진 것이다. 이러한 제도는 특히 TPAs를 사용하고 있지 않거나, 급여시스템을 온라인화 되어 있지 않은 사업주에게는 대단히 매력적인 제도이다. 이러한 e-바우쳐 제도는 또한 사업주 및 대중교통 기관의 비용을 상당히 절감할 수 있는 제도이다.

 

직불(Debit)카드는 교통운임 자판기, 이메일 승차권 및 스마트카드 사용이 활성화 되어있는 도시에서 대중교통 혜택을 부여할 경우 적합한 방안이다. 초기에 이러한 개인별 직불카드는 시장에서 상당한 저항에 부딪혔다. 일부 공급자들은 이 직불카드야 말로 대중교통 혜택 제공에 가장 적합한 제도라고 생각하고 있지만 이 제도의 제한된 초기 채택율은 또 다시 사업주가 선호하는 가장 중요한 요소는 저변성과 단순성이라는 것은 일깨워 주는 현상이라고 할 수 있다. 바우쳐 제도와는 달리 개인별 직불카드는 특정인과 카드번호로서 연관되어 있고, “재충전”과 필요가치 가 서로 연관되어 있다. 이 직불카드는 사용하는 개인의 정보를 필요로 하고 이는 사생활 및 보안문제를 야기한다. 이 제도는 바우쳐 보다 상위의 고객 서비스를 포함하고 있다.

< 표 2 >는 대중교통 편익제도의 형태의 등장 순서를 나열한 표이다. 가장 눈여겨 볼만한 내용은 사업주의 주요 관심사항인 단순성과 행정 편의성을 위주로 진화해 왔다는 내용일 것이다. 효율성의 증대와 이로 인한 참여율의 확대 측면에서는 바우쳐 제도가 가장 최고의 메카니즘 이라고 할 수 있다.

 

< 표 2. 대중교통 편익제도의 진화 >

 

 

<표 3, 4 및 5> 는 현재 사용하고 있는 제도에 대한 상대적 매력도, 시장 영향력 및 향후 가능성 등에 대한 의견을 나타낸 표이다. 바우쳐 제도가 대중교통 혜택의 저변확대를 이루어 낸 가운데, 지속적으로 발달하는 운임 및 편익기술을 조화롭게 융합하는 것이 이러한 대중교통 편익 제도를 보다 더 많은 근로자들에게 확대할 수 있는 중요한 요소가 될 것이다.

 

< 표 3. 대중교통 편익 정책의 상대적인 호감도 >

 

 

< 표 4. 대중교통 편익 정책의 상대적인 효과 >

 

 

< 표 5. 대중교통 편익 정책의 미래 >

 

 

5. 대중교통 편익의 효과

 

개념적으로, 대중교통에 대한 세제혜택의 효과는 수 십년간 측정된 운임 변화에 대한 운임변화 민감도 또는 탄력성에 대한 표준 분석을 통해서 예상할 수 있다. 가격의 변동에 대한 경험을 요약하는 내용에서 Litman(2009)은 업무로 인한 여행 등은 교통운임에 대해 덜 민감한 것으로 즉, 탄력성이 -0.1에서 -0.19 사이에 있다고 밝혔다. 이러한 탄력성의 평균을 -0.15 라고 하면 10%의 운임변화는 이용수요를 1.5% 변화시킨다. (여기서 - 부호는 운임과 이용수요의 반비례 관계를 나타낸다) 대중교통 편익 효과의 분석에 있어서 -0.15 평균치는 정기이용자 대비 비정기적 이용자에 대한 상당한 민감도의 차이는 반영되지 않은 것이라는 것을 명심하여야 한다. 또한 유념할 사항은 운임의 변화는 일반적으로 도시의 크기에 반비례하기 때문에 대중교통 편익은 자동차 사용량이 큰 도시지역에서 더 크게 나타난다는 사실이다.

이러한 -0.15의 계수를 이용하여 <표 6> 에서는 대중교통 이용수가 변화함에 따라 예상되는 대중교통 편익을 산출하였다.

 

< 표 6. 탄력성 기반의 대중교통 편익 및 이용율 변화 예측치 >

 

 

6. 보조금 효과

 

1994년 수행한 샌프란시스코만 지역 통근 체크 바우쳐 프로그램 연구는 세전(Pre-Tax) 정책이 존재하기 전에 수행되었으며, 따라서 보조금 정책만 고려하였다. 이 연구의 일반 결론사항은 운임의 일부, 즉 매월 20달러에서 30달러 및 최대60 달러 한도 내에서 할인을 시행하게 되면 일반적으로 대중교통 이용율이 평균 34% 증가한다는 내용이다. 이러한 프로그램들은 확실히 탄력성 분석에서 제시하는 것보다 효과가 큰 것으로 나타났다. 이 연구에서는 또한 다른 지역에 대비해서 샌프란시스코의 고용주 직원들에 대한 신규 대중교통 승차빈도 수준의 차이점을 발견하였는데, 샌프란시스코 고용주 직원들의 평균 승차인원 증가량은 25% 인 반면 교외지역의 증가량은 43%에 달하였다. 대부분의 신규 승차인원은 거의 여행수요가 없는 인원 몇 명과 가끔 여행하는 인원의 몇 명이 해당되는 것으로 파악되었으며, 자동차를 이용하던 직원의 대중교통으로의 “완전한 전환” 은 거의 이루어지지 않은 것으로 파악되었다. 정기적으로 대중교통을 이용하는 직원들이 일반적으로 “활동적으로” 회사에 이러한 제도를 도입할 것을 주장하던 사람들인 반면 증가한 수요는 다른 부류의 직원들로부터 생성된 것이다,

 

 

7. 선 세금 제도의 효과

 

새로 개발되었으며 현재 가장 대중적인 대중교통 혜택 부여 제도는 선 세금 제도이다. 이 제도는 분석이 쉽고, 빈도수에 상관없이 모든 종업원이 30~40% 정도의 세금 감면 혜택을 받는다. 40%의 감면과 -0.15 의 탄력성 지수는 이러한 제도 시행 시 대중교통 이용수의 증가율은 6% 정도임을 알 수 있다. 그러나, 2005년의 국비연구에서는 승객증가량 폭이 3% ~ 150% 이고 평균 증가량은 39% 인 것으로 나타났다. 이러한 수치는 1994년 샌프란시스코 연구의 결과와 비슷한 내용인데, 이 연구결과는 20달러 와 30달러의 보조금에 대해서 검토하였었고, 2005년의 선 세금 연구결과는 당시에 획득 가능한 높은 수준의 편익을 나타내었다. 다른 요소들이 동일하다면, 사업주 보조금 정책의 효과는 선 세금 제도보다 월등하게 높다.

 

 

8. 분석결과

 

왜 대중교통 편익은 - 제공 형식 및 조합에 상관없이 - 승차수요에 민감도 계수가 예상하는 것보다 훨씬 더 효과가 있는 것인가? 이에 대한 하나의 답변은 샌프란시스코 외곽 지역개발의 대규모 증가 대비 샌프란시스코의 지역증가량에서 확인할 수 있을 것이다, 도시 외곽근교 지역의 “유도된 승객”의 대부분은 탄성 데이터와 일치하는데 이는 소규모 도시에서의 운임변화에 대한 상대적으로 큰 영향을 받는 결과와 도심 근교지역의 무료 주차에 의한 “왜곡현상”의 발현을 보여주고 있다. 주차는 사실상 언제나 미국의 비 도심권에서는 무료로 제공되고 있다. 만일 기존의 자동차 보조금이 대중교통 혜택 제도에 의해 상쇄된다면 이는 “차선의 이론”이 가장 잘 적용된 경우로 설명이 될 것이다, 샌프란시스코에서는 주차 보조금이 거의 일반화 되어 있지 않으므로 이 지역에서는 바로 잡을 왜곡이 거의 없다, 즉, 즉각적으로 수요증가가 발생할 여지가 거의 없다는 뜻이다.

 

 

9. 향후의 전망

 

대중교통 편익 제도는 사업주들, 종업원들 및 정부의 정책 입안자들에게 대단히 인기 있는 제도이며, 제대로 설계만 된다면 상당한 성과를 낼 수 있는 제도이다. 교통수요관리(TDM) 부문의 가장 최고의 전문가들과 연구진들은 재정적 인센티브가 사업주 중심의 교통 저감 프로그램의 가장 중요한 핵심적인 요소로서 보통 이상의 효과를 나타낸다고 믿고 있다. 사업주들의 주차요금 부과에 대한 강한 거부감과 대중교통 편익이 제공하는 “기업 문화”와의 환상적인 조합으로 인해서 많은 관련자들은 대중교통 혜택이 가장 잠재성이 있는 TDM 조치로서 가장 광범위한 호감을 얻을 수 있다고 믿고 있다. 이러한 조치는 차선에 해당하는 행위이지만, 가장 전반적인 변화를 야기할 수 있는 조치로 판단된다. 대중교통 편익은 사업주로 하여금 다른 TDM 조치들을 도입할 수 있게 하는 촉진제 역할을 수행할 수 도 있어서 이러한 조치들로 하여금 대중교통 편익의 전반적인 효과를 극적으로 확대할 수 있다.

 

모든 단계에서, 자동차 보조금들은 미국 교통정책에 단단히 뿌리를 내리고 있는 정책이다. 사업장에 한해서 시행하는 무료 주차 및 자동차 보조금 제도는 다양한 방법으로 제공되고 있다. 회사제공 차량, 주차부지 및 건물의 현지주차, 제 3지대에 대한 주차, 회사 지불 주차비 보조금, 종업원 지불 선 세금 주차 등이 이에 해당된다. 본 보고서에서 검토하였듯이 지난 30년 동안 대중교통 편익은 경쟁력을 갖추며 진화하여 정기승차권 제도, 바우쳐 제도, Eco 승차권, 온라인 제도, 스마트 카드 시스템, e- 바우쳐, 직불 카드, 가치저장 카드 등 다양한 제도를 탄생시켜 왔다. 각각의 제도를 사업주의 필요에 따라 변화시킴으로서, 대중교통 편익은 적어도 무료주차 효과의 일부를 상쇄시켜오고 있다. 종합적으로 사업주-제공기반의 대중교통 인센티브는 대중교통 이용을 촉진시키는 가장 좋은 방법 중의 하나인데, 그 이유는 이 방법들의 광범위한 선호도와 이들의 대부분의 사업장에서의 자동차 보조금에 대한 직접적인 상쇄효과 역할 및 이러한 보조금이 제공하는 편익에 대한 상쇄로 인한 장기적인 편익이다.

 

새로운 “대중교통 편익산업” 은 공공분야와 민간분야의 협력을 통해서 성공확률이 대단히 높은 대표적인 산업이며, 사업주와 대중교통 편익기관 들로부터 새로운 대중교통 관련 시장자원을 이끌어 낼 수 있는 분야이다. 개략적으로 3백만 명의 미국 대중교통 사용자들이 이러한 전국적인 대중교통 편익 정책에 참여하고 있다. 이러한 수치는 대단히 고무적인 성과이나 추가적인 시장개척 가능성도 상당히 크게 보여 지고 있다. 무료주차 혜택은 아직도 적용되고 있으나, 대중교통 편익제도는 아직 모든 사업주들에게 제공되고 있지 않다. 현재의 230달러의 대중교통 편익의 한계금액이 무료주차 보조금과 동일하다는 점, 또는 현재 적용중인 일련의 대중교통 편익 서비스 상품은 다양한 형태의 옵션이 있다는 점은 토지이용 계획의 기본적인 방향에 그다지 큰 영향을 주지 않을 것이며, 교통 투자 및 여타 다른 종류의 미국에서 시행중인 자동차 보조금 분화에도 별 영향을 주지는 않을 것이다. 그럼에도 불구하고 대단한 진전을 이루어 내었다.

 

 

▣ 원문제목 : Tax-Free Transit Benefits at 30: Evolution of a Free Parking Offset 

      

▣ 원문의 주요목차*******************************************************************

1. 서론

2. 경제성과 무료 주차 제도

3. 경험적 분석

4. 새로운 서비스

5. 대중교통 편익의 효과

6. 보조금 효과

7. 선 세금 제도의 효과

8. 분석결과

9. 향후의 전망