1. 작성 목적

2011년 3월 11일에 발생한 동일본 대지진은 동북지방을 중심으로 심대한 피해를 가져왔으며, 동시에 에너지 정책을 비롯한 다양한 시점에서 국가 위기 관리에 대한 경각심을 갖게 하였다. 그 중 하나가 지금까지 도쿄에 집중해 온 국회나 중앙 관청, 경제.금융 등의 “수도 기능”을 부흥 계획과 병행한 동북지방으로의 이전이나 간사이권에 부수도(副首都) 건설 구상 등에 관한 검토 논의이다.

<부수도(副首都) 정비 지역으로서 유력시되고 있는 오사카 국제공항(이타미 공항)>

지금까지의 수도 기능에 대해서는 “도쿄 집중의 시정”이나 “국정 전반의 개혁 추진”을 그 목적으로 평가해 수도 도쿄로부터 대체지로의 “이전”을 전제로 논의가 진행되어 왔다. 그러나, 동일본 대지진 이후에는 “도쿄 집중의 시정”은 물론이고, 재해 등 유사시에 정치, 경제․금융, 정보 등의 중추 기능을 대체 도시에 “분산”시켜, 수도 기능의 백업 체제를 구축하려고 하는 논의가 이루어지는 등 과거의 논의와는 내용이 크게 차이가 나고 있다.

이번 동일본 대지진으로 도쿄에 직접적인 대피해가 미치지는 않았지만, 후쿠시마 원자력 발전소 사고로 계획 정전을 피할 수 없게 되는 등 그 영향이 표면화되었다.

중장기적으로 보면, 수도 직하형 지진이나 도카이(東海).난가이(南海).도난카이(東南海) 대지진이 높은 확률로 발생한다고 예측되고 있고 이로 인한 피해는 모두 동일본 대지진을 크게 웃도는 것으로 여겨지고 있다. 이러한 배경을 근거로, 중앙.지방 정부에서의 활발한 논의에 의한 장래를 응시한 신속한 판단.행동이 요구된다.

본 자료는 단기적으로는 동북지방의 복구 부흥, 중장기적으로는 향후 수도권을 중심으로 발생이 예측되는 재해 등 유사시에 대한 위기 관리의 관점에서 향후의 수도 기능의 방향을 정리한 내용이다.

2. 향후 방안

가. 광역적 제휴에 의한 전략적인 동북 부흥 플랜 확립의 필요성

전대미문의 대규모 재해에 휩쓸린 동북 지역의 재생은 단지 3월 11일 이전의 형태로 복구시키는 것만으로는 불충분하다.

향후의 일본 및 동북지방의 전략적 전망이나 방향성도 고려하면서, 종래의 관습에 사로잡히지 않고, 정부․지자체가 제휴해 부흥에 임하는 것이 필요하다.

또, 부흥 사업은 동북 지역의 자립적인 발전과 결합되는 형태로 전개되는 것이 요구된다. 예를 들어, 동북지방 일대를 방재는 물론, 저탄소형 산업이 집적하는 환경 선진 지역 조성(동일본 부흥특구)나 센다이항의 대규모 기능 확충에 의한 대규모 국제 무역 거점의 확립 등 각 현․지자체가 개별 대응의 경계를 넘어 재해지를 중심으로 동북지방 전체의 향후 방향성을 명확하게 한 다음 국가의 전략적 전망도 시야에 넣으면서 논의를 실시할 필요가 있다. 부흥 대책은 단순한 원상회복이 아니라, 향후의 글로벌화에 대응한 선진적인 지역.도시.마을 조성, 산업.관광 진흥책 등을 응시한 국가 전체의 재건.부흥과 일체로 전개될 필요가 있다.

나. 동북 부흥으로부터 지방 분권 사회의 확립

이번 대지진에서는 동북지방의 심대한 피해뿐만 아니라 대규모 원자력 재해, 또 중앙정부의 정치적 혼란이 겹쳐, 지진 재해 부흥의 초기 대응이 늦었다. 이는 중앙정부에 권한, 자금, 정보가 집중하고 있는 것에 의한 폐해라고도 할 수 있다. 이러한 현실과 상황인식 하에, 향후의 부흥 대책은 재해지의 부흥과 아울러, 새로운 국가 형태로서의 지방 분권 사회 형성의 가속화를 자리매김할 필요가 있다. 이번 대지진은 수도 기능의 본연의 자세에 관한 논의를 재연시키는 계기가 되었으며 동시에, 일본의 중앙집권 체제의 한계와 현재의 광역지자체 제도의 경계를 넘어 도주제(道州制, 여러 광역지자체를 통합한 광역행정체, 현재 47개인 광역지자체를 10개 내외로 광역화)의 본격적 도입 등을 현실적인 방향성으로서 검토하는 국면을 주었다고 할 수 있다.

다. 동북에 부흥 기관의 조기 설치

부흥 초기 단계에서는 일정 부분 정부의 강력한 리더십에 의한 대응이 필요하지만, 부흥 재생이 궤도에 올라감에 따라, 현지 지역이 주체가 된 사업 추진으로의 변경이 요구된다. 부흥 사업이 어떠한 형태로 전개되든, 현지 주민의 의향을 상시적으로 반영하는 것이 가능하고 필요에 따라서는 정부와 현지 지역이 협력․제휴할 수 있는 체제 하에서 운영되는 것이 필요하다.

또, 재해지 부흥의 방향성이나 지역․기능 등 우선 순위를 각각의 이해를 넘어 진지하게 논의하는 것이 가능한 장(場)이 필요하다. 이를 위해서는, 국가의 제도나 권한에 관한 압도적인 정보량을 가지고 있는 중앙 관청이 아닌, 현지 지역의 특성에 관한 압도적인 정보량을 가지고 해당 지역에서의 장래의 방향성에 책임을 가지는 “동북 부흥원”이나 “동북 주정부”와 같은 기관이 요구된다.

동일본 대지진 이후부터 현재에 이르기까지, 전문가들로부터 동북지방에 “부흥원”을 창설해, 부흥 대책을 전개해야 한다는 방안이 나오고 있다. 이 부흥원 구상은 관동 대지진(1923년) 이후에 설립된 “수도 부흥원”을 모델로 한 것이다.

관동 대지진 이후의 수도 부흥원은 통상의 관료 조직과는 달리, 내무부, 철도부 등 여러 방면.분야의 인재 등용을 가능하게 하는 탄력성을 갖는 부처 횡단적인 조직으로 창설되었다. 이러한 인재 등용의 탄력성에 의해, 민간의 우수한 인재들이 부흥원의 요직에 종사하는 것을 가능하게 되었으며, 또 조기에 전례 없는 대규모 부흥 계획의 확립이 가능하였다.

관동 대지진 이후의 수도 부흥원 설치 외에도, 1995년의 한신․아와지 대지진 이후에는 소수 정예에 의한 한신.아와지 부흥위원회가 설치되어 주택이나 고베항의 조기 부흥에 관한 제언이 정리되어 부흥 사업이 가속화되었다. 이와 비교해, 동일본 대지진 이후에는 많은 학식자.전문가가 집결한 회의가 난립하고 있지만, 부흥 사업에 관한 방향성이나 권한의 일체성이 빠져 사실상 기능하지 못하는 구조가 되고 있다. 향후의 동북 부흥을 위해서는 부처 횡단적 조직의 조기 설치가 요구된다.

라. 위기 관리 체제의 충실을 목표로 하는 백업 체제의 구축

지금까지는 중단기적인 시점에서 동북 부흥의 향후 방향을 정리하였지만, 국가 전체의 리스크 분산, 즉 수도 기능의 장래성에 대해서도 검토할 필요가 있다.

일본에서의 인구, 정치.경제 기능은 여전히 도쿄에 집중되어 있다. 한편, 도쿄의 자연재해의 리스크 지수는 해외 주요 도시와 비교해 매우 높은 상황에 있다. 향후, 중장기적으로 발생하는 것이 예측되는 수도 직하형 지진, 또 도카이(東海)․난가이(南海)․도난카이(東南海) 지진 등의 재해나 유사시의 위기 관리 대책으로서 도쿄에 집중해 온 수도 중추 기능을 분산시키는 것이 요구된다.

현재, 수도 기능의 본연의 자세에 대해서는 각 방면에서 위기 관리 대책을 중심으로 기능의 이전 또는 분산을 요구하는 의견이 많이 있으며, 국회․정부에서도 수도 기능의 대체성을 가진 “부수도”의 검토가 본격화되고 있다. 다만, 위기 관리 대책으로서 수도 기능의 분산(백업)을 검토할 때, 수도 기능의 대체지를 선정하는 것이 선행되어서는 안 된다. 이는 만일의 사태가 발생했을 경우, 어느 기관이 중심이 되어 어떠한 기능을 담당할지, 즉, 권한과 대상 범위, 또 의사결정 프로세스의 명확화를 위한 논의가 선행해야 된다고 보기 때문이다.

현재, 동일본 대지진과 관련해 많은 부흥 관련기관이 난립하면서, 지진 재해 대응의 “방향성”이 정해지지 않고, 복구, 부흥을 향해서 누가, 어떻게 구체적인 절차를 세울 지에 대한 통일적인 시점이 보이지 않고 있다. 이러한 상황을 감안하면, 장래의 수도 중추 기능에서는 백업 체제의 대상 규모.기능 및 실제의 대응방안을 명확히 한 기능의 설치가 우선 요구된다.

마. 백업 체제 구축 이후의 지방 분권 사회의 실현

백업 체제가 구축되며, 지금까지 도쿄에 집중해 온 수도 중추 기능이 다소 지방으로 분산하게 되며, 이에 병행해 권한 이양도 같이 행해지는 것이 중요하다. 백업 체제의 구축은 일본이 직면하고 있는 과제를 해결하는 실마리가 될 가능성을 내포하고 있다.

전후 부흥, 고도 경제성장, 버블 경제의 붕괴와 저성장, 또 인구 감소와 저출산.고령화의 가속이라고 하는 사회.경제 환경의 극적인 변화․국면을 맞아 정치 구조에 대해도 중앙집권 체제의 한계와 지역사회에서의 자립성․독자성의 한층 더 확보라고 하는 다양한 과제를 안고 있다. 이러한 과제를 해결해 나가기 위해서는, 중앙정부에 집중하고 있는 권한을 지방에 이양하는 것이 필요하다. 그러나, 지방 분권의 논의는 현재 좌절되고 있는 상황에 있다. 이러한 상황을 타파하는 방안으로서 수도 기능의 백업 체제 구축을 활용하는 것도 필요하다.