1. 서 론

미국의 각 주를 연결하는 고속도로 건설에 대한 연방정부 차원의 투자 중요성을 강조하는 아이젠하워 대통령의 1955년 국정연설에서는 : “현대적인 고속도로 시스템은 미국의 증가하고 있는 인구, 확장하는 경제규모 및 국가 안보를 위해 대단히 핵심적으로 필요한 시설이다.” 라고 밝히고 있다. 그로부터 55년이 지난 지금, 오바마 대통령도 국가안보의 강화와 일자리 창출을 위한 교통계획을 발표하였다. 그러나 이 21세기의 계획은 이전 아이젠하워의 그것과는 대단히 다른 형태를 보이는데, 이 계획이 성공적으로 수행된다면 이는 미국의 자동차에 대한 의존성을 상당부분 감소시키고 국가적인 석유 수요를 절감할 수 있을 것이다.

2010년 1월 미국 오바마 대통령은 전례가 없는 80억 달러의 연방 경기부양 자금의 수혜처로서 미국 전역의 13개 노선에 대한 고속철도의 활성화에 사용하기로 하였다. 캘리포니아는 다른 주에 비해서 가장 많은 규모의 자금지원을 받게 되어 23.4억 달러의 자금을 지원받게 되었으며, 이중 22.5억 달러를 고속철도 건설에 사용하고 나머지 금액은 지역 교통사업에 사용하도록 배정 받았다. 현재로서 가능한 시나리오는 이 자금의 대부분을 이용하여 남부 캘리포니아의 LA 로부터 Anaheim 까지의 고속철도 노선 신설에 사용하는 것이다.

이러한 자신들의 선거구 등에 자금지원 가능성이 높아진 것에 고무되어, 많은 주요 정치 지도자들은 이미 빠르고, 안락하며 효율적인 철도 시스템에 대한 다양한 편익에 대해 대대적으로 선전하고 있으며, 이와 더불어 고속철도의 저탄소 배출, 이동성 개선, 일자리 창출과 경제부흥 및 석유자원 의존도 저감 등으로 인하여 국가 안보도 강화될 것이라고 강조하고 있다. 미국 교통부 장관인 Ray LaHood 는 최근 보도자료를 통해서 고속철도는 “새로운 일자리를 창출할 뿐만 아니라 미국의 제조업 기반을 공고히 하고 미국의 화석연료 의존성을 감소시키는 동시에 살기 좋은 지역사회를 만들 수 있도록 한다. 본인은 이러한 차세대 철도 서비스를 이 나라에 건설하는 것은 우리사회를 좀 더 나은 사회로 발전시킬 것이라고 확신한다.” 라고 밝혔다.

고속도로 시스템이 미국 국민들의 삶의 질과 일터를 변화시킨 것처럼 이 고속철도도 이러한 변화의 잠재성이 충분하다. 교통분야에서는 앞서 교통부 장관의 말처럼, 전 사회 및 공동체를 보다 지속가능한 형태로 완전히 변화시킬 수 있는 힘과 기술이 존재한다. 남부 캘리포니아는 이러한 변화의 시발점이 될 것이며, 캘리포니아 고속철도 추진단의 사업계획에 나타나 있는 7개의 노선 중에 현재까지는 LA에서 Anaheim 간 노선이 계획 및 환경 영향평가에서 가장 앞서 나아가고 있으며, 이르면 2017년에 제한적인 일부 구간의 운행이 가능할 전망이다.

장기간 동안 남부 캘리포니아는 사람이 살아가기에 가장 이상적인 지역으로 알려져 왔다. 이 지역의 인구는 2000년 이후부터 약 200만 명 이상 증가하였다. 세계적으로 심각한 경기불황에도 불구하고 향후 30년 동안 이 지역에는 추가적으로 약 6백만 명의 인구가 증가할 것으로 예상되고 있다.

남부 캘리포니아의 모든 마을들이 지난 20년간 교통기반시설에 투자해 왔다. 특히, 오렌지 카운티는 7개의 주요한 투자 사업을 시행하였는데, 대부분이 고속도로의 추가건설, 유로도로 네트워크 구성, 다인탑승차량 전용차로(HOV), 통근 열차서비스 및 지상가로 정비 등을 수행하였으며 이러한 사업수행을 위해 필요한 자금은 "Measure M" 이라고 불리는 판매세를 도입하여 조달하였다.

대부분의 경우 이러한 투자는 기존의 교통 네트워크에 대해 점진적인 개선이나 성능개선의 형태로 나타나게 된다. 고속철도는 이와 반대로, 남부 캘리포니아 지역에 새로운 고속의 광역 교통수단을 제공하여 이 고속철도가 운행하는 CAHSR 노선대의 경유지의 대부분에 대해 자동차 교통이나 항공교통에 비해 상당한 시간 절약 및 비용저감 효과를 가져다 줄 것이다. 본 연구는 고속철도의 건설을 통해서, 특히 오렌지 카운티에 가져다 줄 가능성이 큰 편익에 대해 분석하며, 이 지역 주위 도시들이 이러한 캘리포니아에 집중될 공적 투자로 인한 이득을 보장받기 위해 필요한 전략이 어떤 것들이 있는 지 고찰해 보기로 한다. 또한 최근에 입법되고 있는 전국적인 온실가스 저감 규제(AB32) 및 이러한 온실가스 저감 규제책을 지원하기 위한 지역 토지이용 및 교통계획(SB 375)과 어떤 연계성을 가지는 지도 검토하도록 한다.

AB 32 와 SB 375는 최근 경제성장과 환경보호는 근본적으로 상호 배타적이라고 주장하는 단체들로부터 공격을 받고 있다. 특히, 일부 경제학자들은 온실가스 저감에 대한 이러한 규제책들은 캘리포니아 기업들과 소비자들에게 에너지 비용을 증가시켜 궁극적으로 캘리포니아 주의 경쟁력을 저하시키고 경제회복에 대한 전망을 어둡게 할 것이라고 주장하고 있다. 현재 2010년 11월 캘리포니아에서 투표를 기다리고 있는 Proposition 23 안은 이러한 AB 32 법안의 시행을 캘리포니아의 장기적인 실업율이 경기불황기 이전의 수준인 5.5%를 최소 4분기 연속 기록할 시점까지 잠정 중단하는 안으로서 이 법안이 통과되면 AB23 법안과 법적으로 연관성이 큰 SB 375 법안도 시행이 불투명 해지게 된다.

고속철도로 인해 획득이 가능한 경제적 및 환경적 편익은 정책적 목적의 집합체 이며, 기존의 논란을 고속철도와 같은 대규모 교통기반시설 사업이 어떻게 우리가 바라는 탄탄한 고용(특히 “녹색 산업 부문”)을 동반한 성장과 2023년에 거의 인구 21 백만 명이 되는 남부 캘리포니아 지역의 탄소배출량을 저감할 수 있도록 하는 결과를 획득할 수 있도록 하는지를 증명하여 논란을 잠재울 수 있는 기회가 될 수 있다. 이 사업의 긍정적인 경제적 효과는 보다 완전하게 검토될 가치가 있으며 단지 지역의 계획담당자나 정치인 들 뿐 아니라 전 미국의 대중들에게 알려질 필요가 있다.

보다 자세한 본 연구의 목적은 아래와 같다.

‧ 온실가스 배출량 저감, 지역사회의 보간 증진, 고속철도 관련 일자리 창출 증가 및 주거지에 대한 접근성 강화 등 남부 캘리포니아 철도 사용자 및 인근 지역사회에서 획득할 가능성이 있는 지역적 경제 편익을 정량화 한다.

‧ 연결 철도시스템 및 대체 교통수단 개념에 대해 보완적 투자결과를 포함한 미래의 CAHSR 시스템에 대한 이용 증대를 이끌어 낼 수 있는 효율적인 다중 교통수단 전략에 대한 원칙을 수립한다.

‧ SB 375 에 의한 온실가스 저감 목표에 선도적으로 순응하는 수단으로서의 고속철도의 역할을 이해한다.

‧ SB 375 법안의 “지속가능한 지역사회 전략”에 의해 지방 정부 및 개발자들에게 제공하도록 되어 있는 고밀도, 다목적 공동체 개발을 철도 노선 인근에 개발하도록 독려하기 위한 인센티브 제공에 대한 가치 및 효과에 대한 분석

‧ 현재의 구역계획 및 집중적인 개발에 용이한 토지 이용성을 기준으로 할 때 남부 캘리포니아 지역의 고속철도 정거장 주변의 철도 중심적인 개발규모에 대한 가능성을 분석한다.

‧ 미래의 CAHSR(캘리포니아 고속철도) 이용율 증대 및 정거장 주변의 개발을 유도하기 위한 전략적인 토지이용계획 개념전략을 정립한다.

‧ 도시 행정기관과 공공 담당자들이 수행할 수 있는 고속철도로 인한 지역단위의 편익이 최대화 될 수 있도록 하는 정책을 권고한다.

2. 고속철도의 경제적 및 사회적 편익

1) CAHSR 사업은 건설단계(2012-2020)에서 이 사업이 아니었으면 실직 상태에 있었을 남부 캘리포니아 지역의 근로자들에게 지역적인 70억 달러에 이르는 경제적 수입을 가져다 줄 것이다. 이 시스템의 II 단계 사업에 대한 설계 및 엔지니어링 과업을 포함하여, 본 사업은 57,000 개 이상의 1년 계약의 일자리 또는 15,200 명의 근로자가 다년간 계약하는 일자리를 창출하는 것과 같은 고용 유발 효과가 있다. Anaheim 지방 다중교통 센터(ARTIC) 건설사업은 추정 사업비 1.79억 달러를 기준으로 산출하였을 때 오렌지 카운티에 추가적으로 3,500 ~ 5,000개 이상의 일자리를 창출할 것으로 보고 있다.

2) 2035년 기준으로, 고속철도는 남부 캘리포니아 지방에 지역적인 활력의 증대 및 교통 네트워크의 개선을 도모하여 127,000 개의 영구적인 일자리를 창출할 것으로 예상되며 이 일자리들은 고속철도가 건설되지 않으면 생겨나지 않을 일자리 들이다. 이러한 일자리들의 HSR 정거장 주변과 기타 다른 교통수단의 중심지에서 창출할 수 있는 가능성은 대단히 중요한 사항이며 따라서 추가적인 정책적 인센티브와 행정적인 지원의 제공을 통해서 반드시 독려하여야만 한다. 다른 대도심권의 HSR 노선과 비교하여 남부 캘리포니아의 창출되는 일자리의 위치가 도시 중심부에 위치할 가능성은 상대적으로 낮다. 고속철도 정거장 주변으로 산업과 기업을 집중시키는 것은 고속철도 시스템의 승객유치 및 지역경제 활성화 양 쪽 보두에게 편익이 증대되는 사항이다.

3) CAHSR 시스템은 남부 캘리포니아 지역의 새로 신장하고 있는 “녹색 경제”의 계속적인 성장의 주요한 촉매제가 될 것이다. 이 녹색 경제는 최근의 샌프란시스코에 기반을 둔 싱크 탱크인 Next 10의 결과에 의하면 1995년부터 2008년 사이에 전 미국 평균 고용율을 훨씬 상회하는 고용 증가율을 나타내고 있는 분야이다. 녹색 경제는 에너지 효율 및 생산, 고성능 빌딩 및 건설 재료 그리고 저 탄소배출 자동차 및 기계장치 등과 관련된 제품과 서비스를 포함하는 분야이다. 남부 캘리포니아의 고속철도와 관련되어 새로 창출되는 연구적인 일자리의 77%는 급속도로 성장하고 있는 “녹색” 관련 분야에서 창출될 것으로 보고 있다.

3. SB 375와 고속철도

‧ 고속철도는 미국 국내 자동차 여행이 고속철도로 분산되는 효과를 감안한다면 2035년 기준으로 연간 CO₂ 발생량을 거의 220,000 톤 저감할 것으로 보고 있다. 여기에 추가적으로 현재 CARB에서 제출된 SB375 시행 지침이 시행될 경우 남부 캘리포니아 지역을 목적지로 하거나 출발지로 하는 장거리 여행수요를 흡수하여 약 1,365,300 톤의 CO₂ 배출량이 저감될 것으로 보고 있다. 오렌지 카운티 한 곳만으로도 2035년 기준의 고속철도로 인한 장, 단거리 여행 수요 흡수를 통해서 연간 463,715 ton 의 CO₂ 배출량이 저감될 것으로 예상하고 있다.

4. 고속철도에 대한 효율적인 다중 교통수단 정책

‧ 적어도 1 주일에 4번 이상 고속철도를 이용하는 고속철도 통근자들은 도보 및 자전거를 어느 정도는 이용해야 하기 때문에 신체적인 활동량 증가를 통한 건강증진으로 인한 직접적인 편익을 얻게 된다. 이러한 고속철도로 인한 건강의 증진은 도보 중심의 개발 및 대중교통 위주의 개발과 동시에 획득이 가능한 편익인데, 고속철도 이용승객 시나리오에 의하면 이를 통해서 15년 동안(2020~2035) 총 5천만 달러에서 1.32 억 달러의 의료비용이 절감될 수 있는 것으로 나타났다.

5. 국토이용 정책

1) 현재 SB 375의 “철도 우선순위” 인센티브를 받을 수 있는 수준의 적절한 밀도를 가지고 있는 구역(철도 노선의 1.5 마일 내에 위치하는)에 해당하는 토지의 양은 대단히 작아서 적절한 미래의 개발계획 수립이 곤란한 상황이다. 이러한 구획분류 및 토지이용계획 기준을 지방정부간의 협력을 통해서 수정하는 것이 SB 375를 기반으로 하는 지속가능한 공동체 전략의 시행에 가장 중요한 요소가 될 것이다.

2) 추가적으로 토지이용 구획이 고밀도 주거지역을 중심으로 재조정 된다고 가정할 때 SB 375에서 규정된 “지속가능한 공동체” 사업지정을 위한 제약사항으로 인하여 민간개발 사업자들은 비용이 증가될 것이 분명하므로 관련 법령에서 제공하는 CEQA 검토를 통해서 완화되는 규정의 가치와 효율성을 상당부분 희석시키게 될 것이다. 따라서 지방정부는 고밀도 TOD 가 재정적으로 실현가능하도록 추가적인 인센티브를 제공하여야 하며 특히, 주택공급 사업에 대해서는 시 소유의 토지를 제공하거나 또는 공공재원을 출원하여 관련 주차장 또는 편의시설을 제공할 필요가 있다.

3) 남부 캘리포니아 지역의 기존 통근 열차와 새로운 고속철도로 인해 요구되는 대규모의 주차시설은 CHSRA에 의해 기존의 재래적인 교통모델을 이용하여 추정할 경우 약 14,000 개의 주차공간이 필요한데, 이는 고속철도 통근자들을 다른 교통수단을 이용하여 고속철도 정거장으로 접근시키는 저비용 연결 개념을 이용하여 대폭적으로 감소시킬 수 있다. 이러한 개념을 도입하지 않을 경우 사용되어야 하는 주차시설에 사용될 1단계 사업의 사업비 5.65억 달러 ( 주차장 1면당 4만 달러로 추산) 중 일부의 비용은 이러한 대체 교통수단 네트워크의 조성비로 쓰이게 될 것이다.

4) 고속철도 정거장의 주차시설은 차후 확장가능 개념으로 건설하여, 구조물을 미래의 주거 밀도에 맞추어 주거시설, 소매시설 및 사무실 시설 등을 시장 수요와 더불어 시장수요와 연동되어 발생하는 철도관련 개발에 맞추어 확장 건설이 가능하도록 설계할 수 있다. 이러한 형식의 구조물들은 기존의 재래적인 주차장 시설의 잠재적인 문제점인 도보 선호 여행객들의 혼잡도 증가 등과 같은 부정적인 영향을 감소시킬 수 있을 뿐만 아니라, 이러한 증축권한(Air-right)을 판매함으로서 지방정부는 건설비를 상당부분 상쇄할 수 있는 재원마련이 가능하다.

6. 결 론

온실가스의 저감, 청정한 대기질, 건강한 지역사회, 중요 “녹색”지역의 급속한 고용율 증가, 도심 재개발 및 대중교통 위주의 개발 등 고속철도의 도입은 남부 캘리포니아 및 오렌지 카운티에 이러한 혁신적인 편익 패키지를 자져다 줄 수 있는 강력한 수단이 될 것이다.