1. 서론 및 문제의 정의

 

유럽의 교통시스템은 속도, 안락함, 안전성 및 편의성 등을 계속적으로 개선해 나가면서 높은 수준의 이동성을 제공하고 있다. 그러나 유럽 위원회에서 수행한 심도 있는 사후 분석결과, 비록 교통시스템의 몇 몇 특징들은 최근 수십 년간 개선되었기는 하지만 - 주로 효율성, 안전성 및 보안성 측면에서 - 교통 시스템이 운영되는 방식에 있어서는 별다른 구조적인 변화는 일어나지 않았다. 현재의 교통 패러다임을 수정하려 하였던 과거의 정책들의 무력함은 현재의 교통수단의 비 지속가능성의 주된 요인이 되고 있는데 이들은 바로 이산화탄소 발생의 증가, 화석연료에의 의존 및 교통 혼잡의 증가 등이 해당된다.

 

본 위원회는 이러한 교통문제에 대해 현재의 정책변화가 없을 시 발생 가능한 미래의 발전상황에 대한 분석을 수행하였다. 본 분석결과 교통 분야의 이산화탄소 발생량은 지속적으로 증가하여 2050년에 이르러서는 거의 전체 발생량의 50%에 달하는 것으로 나타났다. 또한 2050년 기준으로 EU 교통 분야의 수요량의 89%를 석유제품이 차지하고 있을 것으로 예상되고 있으며, 교통 혼잡은 사회에 커다란 부담으로 자리 잡을 정도로 지속적으로 증가할 것으로 분석되었다.

 

이러한 사후 분석 결과를 바탕으로 유럽위원회는 EU 교통 시스템이 지속가능한 시스템으로 발전하는데 걸림돌이 되는 4가지의 주된 원인을 제시하였다.

  

- 비효율적 가격구조

현재, 교통분야의 대부분의 외부 비용은 아직도 내부적으로 흡수하고 있지 못하고 있다. 만일 비용의 내부 흡수정책이 있다고 하더라도, 교통수단과 회원국들 사이에서 효율적으로 공조되고 있지 못하고 있다. 더욱이, 수많은 세금들과 보조금들은 이러한 내부화 목적과 별개로 설계되어 있어서 전체적인 시스템에서 왜곡효과를 발생시키기도 하고 있는 상황이다.

  

- 부적절한 연구정책

교통 분야의 정책연구에 대한 전폭적인 지원 및 이로 인한 긍정적인 결과의 도출에도 불구하고 광범위하고 다양한 시장실패 및 규제의 오류 등이 지속가능한 교통 분야의 주요 기술의 급속한 적용 및 개발을 저해하고 있는 실정이다.

  

- 교통 서비스의 비효율성

효율적인 단일 집약적인 교통시스템의 완성은 현재 여러 가지 규제와 시장 실패 등으로 인하여 지연되고 있는데, 이러한 시장 진입에 대한 규제 장벽과 과도한 행정절차들은 대중교통 수단 및 국경 간 교통수단의 경쟁력과 효율성을 저해하고 있다. 한편, 철도시설 및 항만교통 시설에 대한 현대화 투자는 다중 교통수단으로서 교통 병목현상을 해소하기 위해서는 턱없이 부족한 형편이다. 다중교통 네트웍은 현재 계속 비효율적으로 통합되고 있는 상황이다. TEN-T 정책은 심각한 자금부족에 시달리고 있으며, 진정한 유럽의 다중교통 체계에 대한 혜안이 부족한 상황이다.

  

- 통합 교통계획의 부재

토지이용계획의 수립 시 또는 위치선정 시 지역적 차원이거나 유럽대륙 전반에 대한 차원이거나 공히 공공기관과 공공기업들은 이러한 자신들의 전반적인 교통 시스템의 선택으로 인하여 초래되는 비효율적인 결과에 대해 적절하게 사전에 고려하지 않고 있다.

  

2. 보완원칙에 대한 분석

 

TFEU 의 90조 및 91조의 조항에 따라 일반교통 정책은 협정문의 광범위한 목적에 부합하여야 한다. 일반 교통 정책의 최우선적인 목적은 교통 분야의 내부시장을 완성하여 지속가능한 발전을 보장하고, 지역적 유대의 개선 촉진과, 공간계획의 통합, 안전성의 개선 및 국제적인 공조의 개발이다.

 

교통 분야 백서(White paper)에 의해 다루어진 의제들은 EU 회원국들 개별 국가에서는 만족스럽게 다루어질 수 없는 국제적인 문제들이다. 이러한 의제들은 EU 수준에서 다루어지고 조정 되어야만 한다. 여기서 확인된 문제점들은 여러 가지 공간적인 효과들과 상당한 다양성이 존재함으로서 EU 회원국 전반에 상당한 영향력을 미칠 수 있는 사항들이다. 미래의 교통정책에는 이러한 결속력 보장의 필요성을 깊이 인식하여야만 한다.

이러한 규모로 인하여 EU 수준의 정책수단은 막대한 결과를 초래할 수 있으며 역량 강화, 연구, 정보와 자료수집, 효율적 실천방안에 대한 교환 협력과 개발 등에 대한 다양한 분야에서의 노력을 확대시키기도 한다.

  

3. EU 정책 의안의 목적

 

본 의안의 주된 정책적 목적은 EU 교통시스템을 2050년 까지 지속가능한 시스템으로 변화시키는 장기적인 전략을 수립하는 것이다. 이러한 주된 목적은 다음과 같은 구체적인 목표로 구체화할 수 있다

 

(a) 온실가스 배출량의 저감

이러한 온실가스 배출량 저감 목표는 기후변화를 2℃ 이내로 제한하는 장기적인 요구조건에 부합하는 내용으로서 전반적인 목표수치는 2050년 까지 1990년 수준의 온실 가스 량의 80% 까지 저감하는 것이다. 교통부문과 관련된 이산화탄소 배출량은 2050년 까지 1990년 수준의 60% 까지 감소시켜야 한다.

 

(b) 석유의존도의 대폭적 감소

2050 년 까지 교통분야와 연관된 활동에서의 석유의존도의 대규모 감소목표는 “탈탄소 교통”이라고 명명된 EU 의 2020 교통전략에서 요구하고 있는 목표이다.

 

(c) 교통혼잡도 증가의 억제

상기의 2 가지 목표는 광범위한 관점에서는 서로 겹치는 부분이 있으며, EU 2020 전략의 “자원 효율성 본질” 과 완전히 같은 맥락에서 우선적으로 고려되어야만 한다. 그러나 일반적으로 보다 광범위한 비 동력 대중교통 수단의 이용을 통하여 에너지 사용 및 공간점유를 감소시키는 세 번째 목표와 상당한 시너지 효과를 발생시키기도 한다.

 

이와 동시에, 상기에 기술한 특정한 정책 목표를 달성하는 것은 “현재와 미래세대가 수요와 필요에 적합한 안전하고 신뢰할 만하며 부담스럽지 않은 이동수단을 확보할 수 있도록 보장하는 것이어야만 한다.”

  

4. 정책 대안

 

사후 분석결과를 기반으로 하고 이해당사자들의 자문을 통해서 위원회는 교통시스템을 다른 패러다임으로 이동하는 것을 촉진하는 데 중요한 역할을 수행하는 완전한 정책수단이 필요한 7가지의 정책 영역을 파악하였으며, 이러한 분야는 가격, 세금제도, 연구 및 혁신, 효율성 기준 및 측면 지원방안, 내부 시장, 기반시설 및 교통계획 등이다.

 

적절한 EU 의 정책 수단을 결정하기 위해서, 위원회는 상기에 기술한 7가지의 정책 영역에 대한 각각의 개별적인 수단의 실행 가능한 적용방안을 검토하였다. 그러나 어떠한 영역의 수단을 단독으로 또는 결합하여 적용하더라도 동시에 그리고 만족스러운 방향으로 이러한 다양한 모든 문제를 해결하고 특정한 정책 목표를 다룰 수 있는 방안은 찾을 수 없었다.

 

상기의 검토결과에 의한 정책대안 1 은 “새로운 정책의 전무(全無)” 이며 이에 추가하여, 이산화탄소 발생량 60% 달성 목표에 도달하기 위하여 3가지의 대안이 설계되었으며, 이에 대한 상세한 평가가 수행되었다. 3가지 정책 대안 모두 7가지의 정책 영역에 대한 조치계획을 구현하며 공통적인 몇 가지 실행 안을 제시하고 있다. 이들을 구분하는 요소는 대안에 따라 어떤 특정 분야에서는 강력한 조치를 취하고 어떤 분야에서는 덜 강력한 조치를 포함하고 있다는 점이다.

 

정책대안 3 은 신규 출시 차량에 대해 매우 엄격한 이산화탄소 기준을 적용하고, 필요한 절차 요소에 적절한 혁신적 정책을 도입하는 방법을 동반함으로서 새로운 정책동력의 급속한 도입을 강조하는 정책효과를 보여주기 위하여 계획되었다. 이러한 접근방법은 새로운 기술의 도입으로 인한 시간과 비용을 효율적으로 최소화 하는 가장 좋은 방법으로 여겨지고 있다.

 

정책대안 2 는 성능기준과 능동적인 기술적 보급에는 보다 덜 영향을 받으며, 반대로 관리 이동성과 탄소 시장정책에 정책효과가 영향을 받는 다는 것을 보여주기 위해 계획된 것이다. 산업계는 보다 느슨한 자동차의 이산화탄소 기준을 설정하면 이에 능가하는 성과를 보여주지는 않을 것으로 예상되며, 탄소 배출가격을 필요한 만큼 인상하게 되면 필요한 배출가스 저감목표가 달성될 것으로 가정하고 있으며 결국 이러한 탄소배출 가격 상승은 강제적으로 화석연료를 사용하는 교통수단 이용을 억제하고 청정 교통수단으로 이동하도록 하는 조치와 같은 결과를 얻게 될 것으로 보고 있다.

 

정책대안 4 는 보다 중도적인 접근방법을 표방하고 있다. 여기서는 이산화탄소 기준과 기술 전파의 가치를 정책대안 2와 3의 중간정도로 평가하고 있다. 이 대안에서는 정책대안 2 와 같은 외부요인의 완전한 가격반영과 세금왜곡의 배제를 표방하고 있으나, 추가적인 탄소배출의 가격요소는 광범위한 수요조정 조치의 대리적 형식을 띠면서 간접적인 가격의 형태로 도심지의 정책요소에 포함되도록 하는 것으로 되어 있다.

  

5. 영향의 분석

 

정책대안의 연향분석은 40년 이상이나 되는 시간적인 목표를 가지고 있으며, 예측하거나 정량화하기 어려운 인자들의 영향(여러 가지 시너지효과, 정책조치들 간의 상호 보완적 효과, 장기적인 기술적 발전, 교통복지의 역할 및 환경적 우호성 등) 으로 인하여 상당한 불확실성에 둘러싸여 있다.

 

아래의 표는 교통 분야 이외의 다른 분야의 경제, 사회 및 환경 분야에 미치는 영향을 고려할 때 여러 가지 정책대안들의 영향을 개략적으로 제시하고 있다.

 

 

 

 

상기의 표를 통해서 다음과 같은 사항을 파악할 수 있다.

 

- 경제적인 관점에서 보면, 정책대안 4는 모든 면에서 적용성이 높은 대안으로 보인다. 사실, 정책대안 3 보다 더 많은 비용을 들여서 이산화탄소 목표를 완수하기는 하지만 이와는 반대로 보다 낮은 교통혼잡 비용과 보다 작은 가격시스템의 왜곡을 초래하는 등 전반적인 편익이 높다.

 

- 또한 사회적 관점에서 판단하면, 정책대안 4가 가장 바람직한 대안이다. 정책대안 2 에 비하여 이 대안은 현재의 생활방식과 사회 조직에 급격한 변화를 초래하지 않으며, 따라서 새로운 환경을 도입하는데 발생하는 사회적 비용을 최소화 할 수 있다.

 

- 환경적인 관점에서 보면, 정책대안 2가 가장 바람직한 대안이 될 것인데 그 이유는 이 대안이 광범위한 환경적인 영향을 모두 처리할 수 있기 때문이다.

 

6. 정책대안의 비교

 

정책효과 차원의 문제로 보면, 정책대안 2 가 정의된 목적에 가장 적절히 부합하는 정책조치들을 제공하고 있다고 볼 수 있다.

 

자원 효율성 목적에(이산화탄소 저감목표 및 석유 의존도 감소) 대해서는, 3가지의 모든 정책 대안들이 60% 의 목표수준을 달성할 수 있도록 설계되었기 때문에 모든 대안들이 효율적이라고 할 수 있다. 그러나 현 단계에서 정책대안 3은 대규모의 대체연료의 성공적인 도입을 전제로 한 대안이므로 정책대안 2 가 가장 기술적인 위험성이 작고 따라서 온실가스 배출목표를 달성하기 위해 가장 신뢰할 만한 대안이라고 볼 수 있다.

 

정책대안 2 는 수요관리 및 교통 시스템 개선에 중점을 두고 있기 때문에 교통 혼잡의 증가를 가장 효율적으로 억제할 수 있을 것으로 보인다. 정책대안 3 은 기술력에 중점을 둔 대안으로서 교통 혼잡으로 인한 사회적 비용이 상당히 많이 발생한다.

 

정책의 효율성 차원에서 본 모델은 각 정책대안에 대한 교통비용을 제시하고 있다. 이러한 비용에는 교통장비에 관련된 비용, 전기 동력 자동차의 충전 및 주유와 관련된 기반시설 비용, 고정 운영비용, 변동 운영비용(연료비용을 포함), 사용자 불편비용, 혼잡으로 인한 외부비용, 대기오염, 소음 및 교통사고 비용 등이 포함되어 있다.

 

이러한 모델분석 결과는 정책대안 1 에 비해서 전체 교통 분야 비용발생은 정책대안 2가 2050년 기준으로 추가비용이 11,930 억 유로가 발생하여 가장 높은 것으로 나타났으며, 정책대안 4는 10,120 억 유로 및 정책대안 3은 6,400 억 유로가 추가 발생하는 것으로 나타났다.

 

총 비용분석을 계산하는데 있어서 - 또한 각 대안을 분석함에 있어서 - 연구 개발에 소요되는 비용과 기반시설의 개선 및 교통 네트웍의 연장 등에 소요되는 비용은 포함시키지 않았다. 더욱이, 사용자들에게 추가적으로 부과되는 비용이면서 사회적인 관점에서 전이되는 이월 비용은(등록세, 부과금, 부가세 등) 예산에서 제외하였다.

 

교통 네트웍 기반시설에 소요되는 예상비용은 본 위원회에서 TEN-T 지침서의 개정작업의 일환으로 산출될 예정이며 따라서 현 단계에서는 개략적인 금액만 제시될 수 밖 에 없다. 2050년까지의 교통시스템에 사용될 네트웍 설계에 대한 투자는 조기에 투입될 필요가 있는데 교통수요에 부응하기 위한 EU 기반시설의 소요 개발비용은 2010~2030년 간 15조 유로로 예측되었다. TEN-T 네트웍의 완성을 위해서는 2020년 까지 5,500억 유로가 소요되며 이중 2,150 억 유로는 주요 병목현상 해소를 위하여 사용된다.

 

정책의 통일성 측면에서는 정책대안 4 가 가장 경제, 사회 및 환경적인 영역에서 보다 균형적인 해법을 제공하는 것으로 나타났다.

 

7. 결론

 

전체적인 관점에서, 이러한 모델분석을 통해서 몇 몇의 정책도구들은 교통시스템을 지속가능한 노선으로 유도하고, 이산화탄소 배출량을 저감하며, 석유자원 의존도의 약화 및 교통 혼잡을 줄이기 위해서 사용할 필요성이 있는 것으로 나타났다. 또한 이를 바탕으로 의도한 목적을 달성하기 위해서는 상당히 야심한 정책 수단이 필요하다는 사실을 알 수가 있다.

 

상기의 사실에 입각하여, 정책대안 3은 비록 온실가스 배출량의 60% 저감 목표를 가장 저렴한 비용으로 달성하기는 하지만 폐기되어야 한다. 이는 본 정책대안이 기술적 측면에서 상당히 높은 불확실성을 내포하고 있기 때문이다. 또한 이 대안은 가격정책에 대해 유보하거나 미약한 조치를 포함하고 있어서 시장가격의 왜곡을 초래할 수 있는 구조적인 변화를 야기할 수 있는 가능성이 높다. 결국, 정책대안 3은 장책대안 2와 4에 비하여 사회적인 혼잡비용을 감소시키는데 효율적이지 못한 것으로 판단된다.

 

모델링 결과는 정책대안 2와 정책대안 4의 추가 소요비용간의 대단한 차이를 보여주지 않고 있으며, 사실, 두 정책대안은 많은 부분에서 공통점을 가지고 있다. 하지만 정책대안 4가 보다 적용성이 높은데 그 이유는 교통시스템 개선과 기술발전 사이의 보다 균형 잡힌 조치를 취하고 있기 때문이다. 정책대안 4는 교통부문에 관리 및 조절방식의 접근방법의 확산을 회피하고 있지만 이를 통해서 교통부문의 외적비용의 내부 흡수화 및 합리적인 세제제도를 통한 가격왜곡을 없애는 노력을 방해하지는 않을 것이다.

 

하지만, 정책대안 2는 공식적으로 폐기되지는 않을 것이다. 사실, 상기에 언급한 바와 마찬가지로 모든 정책대안은 기술적인 요소를 포함하고 있으며 단지 정책대안 2 에서는 다소 작게, 정책대안 4에서는 대단히 높게, 정책대안 3 에서는 보통 수준으로 포함되어 있다. 이러한 측면에서 만일 정책대안 4에서 예상한 것과 같은 기술적인 효과를 누릴 수 없게 된다면 정책대안 2 와 같은 접근방법이 2050년까지의 온실가스 저감 목표를 달성하기 위해서 반드시 필요하게 될 것이다.

 

▣ 원문제목 : IMPACT ASSESSMENT for transport policy 

      

▣ 원문의 주요목차********************************************************************  

1. 절차적 이슈와 이해관계 집단의 의견

2. 문제의 정의

3. 목적

4. 정책 대안

5. 효과의 분석 및 정책 대안

6. 대안의 비교

7. 모니터링 및 분석