1. 개요

동일본 대지진과 이로 인한 해일로 재해 지역에서는 대대적인 복구․부흥을 진행하는 가운데, 재해 지역에서의 새로운 부흥 마을 조성 계획의 신속한 책정, 실시가 요구되고 있다.

본 자료는 일본 정부 등에 의한 부흥 방침 및 부흥 계획 등에서의 부흥 마을 조성을 위한 대처를 소개하고, 이와 관련한 과제와 방책을 정리하였다.

2. 일본 정부의 대응

가. 동일본 대지진 부흥 구상 회의의 제언

2011년 4월 11일에 발족한 일본 정부의 “동일본 대지진 부흥 구상 회의”는 부흥 비전을 논의하기 위해 총 12회의 회합을 개최하고, 6월 25일에는 “부흥으로의 제언”(이하 ”구상 회의 제언“)을 결정하였다. 구상 회의 제언의 내용은 지역 조성의 방안, 고용․생활 재건 대책, 재생 가능 에너지의 도입 촉진, 특구 제도의 활용, 부흥 재원의 확보, 원자력 재해 대책 등 다방면에 걸쳐 있다.

본 제언은 부흥 마을 조성 시 재해 피해를 최소화하는 “감재(減災)”의 중요성을 제시하고, 대규모 해일에 대한 방재 교육의 철저 및 해저드맵(Hazard map)의 정비 등 소프트면의 대책을 중시하는 것으로 되어 있다. 또, 고령자나 약자를 배려한 컴팩트한 마을 조성 및 생활의 용이함, 경관, 환경, 공공 교통, 에너지 절약 등을 배려한 마을 조성을 실시하고, 재해지를 5개의 지역 유형으로 구분하여 각각의 부흥 시책의 포인트를 제시하고 있다. 특히, 평지에 있는 도시나 시가지가 재해를 입는 지역에 대해서는 배후지의 산을 절개해 택지를 조성하는 것 등에 의해 주거 등을 고지대로 이전하는 “고지대 이전”의 시책을 밝힌 점이 특징이다.

이 외, 방재 집단 이전 촉진 사업, 토지 이용 규제 등 기존 제도의 개선이나, 토지 이용의 재편 등을 신속하게 실현할 수 있도록 도시계획법, 농업진흥지역 정비에 관한 법률 등의 토지 이용 계획 절차의 일원화, 해일 재해에 강한 지역 조성의 기본이 되는 새로운 제도의 창설 등을 핵심으로 하고 있다.

나. 부흥 마을 조성 관련 법률

동일본 대지진 발생 이후, 지금까지 지진 재해 관련 법률이 많이 제정되었다. 부흥 마을 조성과 관련한 법률의 하나로서, 동일본 대지진에 의해 전대미문의 심대한 피해를 받은 시가지의 건전한 부흥을 도모하기 위해, 2011년 4월 29일에 “동일본 대지진에 의해 심대한 피해를 받은 시가지에서의 건축 제한의 특례에 관한 법률”이 공포되었다.

지금까지는 재해 시가지에서의 건축 제한은 건축기준법에 근거해, 재해 발생일로부터 최장 2개월까지만 지정 구역 내의 건축을 제한․금지할 수 있었지만, 이 법률로 심대한 피해를 받은 지역에 대해서는 최장 8개월까지 건축 제한이 가능해졌다. 통상의 재해에서는 재해 후 2개월 이내에 부흥을 위한 마을 조성의 방침 책정 등의 절차를 실시하는 것이 전망되지만, 이번 지진 재해로 막대한 피해를 입은 시읍면 중에는 방침의 책정이나 여러 절차의 실시가 곤란한 지역이 있기 때문에 건축 제한 기간이 대폭 연장되었다.

다. 동일본 대지진 부흥 대책 본부의 부흥 기본방침

2011년 6월 24일, 총리를 본부장으로 하는 “동일본 대지진 부흥 대책 본부”가 “동일본 대지진 부흥 기본법”에 근거해 내각에 설치되었으며, 동 본부는 7월 29일에 “동일본 대지진으로부터의 부흥의 기본방침”을 결정하였다. 이 기본방침은 일본 정부의 부흥을 위한 대처의 전체상을 나타낸 것으로, 부흥기간은 2011년부터 10년 간으로 하고, 부흥 수요가 높은 2015년까지의 5년 간은 “집중 부흥기간”으로 자리 매김하고 있다. 부흥기간 10년 간의 복구․부흥 대책의 사업 규모는 약 23조엔이지만 “집중 부흥기간”에는 이 중 약 80%인 19조엔 정도를 투입하는 것이 하고 있다. 이 기본방침에 의한 부흥 마을 조성에 관한 시책은 기본적으로 구상 회의 제언을 감안한 내용으로 되어 있다.

라. 구체적인 대처

일본 국토교통성에서는 동일본 대지진 부흥 기본방침 및 국토교통성 내의 “사회자본정비 심의회․교통정책심의회 교통체계분과회 계획부회” 등의 제언을 근거로, 재해를 입은 지방공공단체에 의한 부흥 계획 등의 작성을 지원하기 위해, 구체적인 시책을 진행하고 있다.

2011년 제1차 보정 예산에서는 사업 예산 71억엔의 “해일 재해 시가지 부흥 수법 검토 조사”가 포함되어 있다. 이 조사는 해일 재해 시가지의 부흥을 위한 대처를 지원하기 위해, 재해 상황 등의 조사․분석을 실시하고, 재해 상황이나 도시의 특성, 현지의 의향 등에 따른 시가지 부흥의 패턴을 검토해, 이를 지방공공단체에 제공하는 것을 목적으로 하고 있다. 7월 11일에는 재해 지자체에 의한 복구․부흥 계획의 책정을 지원하는 “2011년 동북지방 태평양 연안 지진에 의한 해일 대책을 위한 해일 침수 시뮬레이션의 안내”를 공표하였다. 7월 22일에는 “해일 재해지에서의 민간 부흥 활동의 원활한 유도․촉진을 위한 토지 이용 조정의 가이드 라인”을 정리하였다. 이 가이드 라인은 재해지의 부흥을 위해 재해 지자체가 시급하게 건축이나 개발을 유도하는 지역을 명확히 할 필요가 있기 때문에, 미리 정부가 재해지에 공통되는 시점이나 지원책을 제시하여 토지 이용 등의 원활화․촉진을 도모하는 것을 목적으로 하고 있다.

3. 부흥 마을 조성의 과제와 방책

가. 해일 방재와 마을 조성

일본은 지금까지 방파제․방조제 등의 해안 보전 시설의 정비를 중심으로 하는 해일에 의한 피해 대책을 강구하여 왔다. 그러나, 동일본 대지진에서는 “침수 지역이 매우 광범위하고, 그 기세는 믿기 어려울 만큼 거대하다”고 형용되는 대규모 해일로 동북지방을 중심으로 한 태평양 연안의 도시나 취락이 붕괴되었다. 생활의 영위를 전부 붕괴시킨 해일의 위력은 기존 대책의 한계를 명확히 보여주었으며, 따라서 정책의 재검토가 요구되고 있다. 괴멸적인 피해를 받은 재해지가 부흥․재생해 나가기 위한 과제는 많은 영역․분야에 걸쳐 존재하지만, 부흥 마을 조성의 관점에서는 대규모 해일 재해에 대응 가능한 마을 조성(이하 “해일 방재 마을 조성”)을 실시하는 것이 중요하다.

7월 6일, 국토교통성의 “사회자본정비심의회․교통정책심의회 교통체계분과회 계획부회”는 향후의 해일 대책에 대해 “해일 방재 마을 조성 방안”을 긴급 제언하였다. 본 제언에서는 “이번 같은 대규모 해일이 발생하는 경우에도, 반드시 인명을 지킨다고 하는 관점에 근거해, 하드․소프트 시책의 적절한 조합에 의해 감재(인명을 지키면서, 피해를 가능한 한 경감)를 위한 대책을 실시한다”라고 하는 방침을 제시하고, 해일 방재 마을 조성의 근간이 되는 새로운 발상으로서 ①지역별 특성을 근거로 한 하드․소프트 시책을 조합해 총동원시키는 “다중 방어”, ②해안 보전 시설 등에 의한 “선(線)”에 의한 방어로부터 “면(面)”의 근거한 하천, 도로, 토지 이용 규제 등을 조합한 마을 조성으로의 전환, ③신속․안전한 피난을 위한 대책, ④지역의 기반이 되는 산업, 커뮤니티, 역사․문화 등을 살리면서 해일의 리스크와 공존하는 지역 재생․활성화 등 4개 항목을 제시하였다.

나. 고지대 이전

(1) 해일 방재 마을 조성의 방책

긴급 제언에서는 해일 방재 마을 조성의 실천과 관련, 각 지역의 상황을 고려하면서, 예를 들어 해일의 습격을 직접 억제하기 위한 시설 정비부터 사전의 해저드맵 작성이나 지역 방재 활동에 이르기까지 하드 및 소프트 양면의 여러 시책을 중층적으로 동원하는 것으로 되어 있다. 이 중에는 과거의 대규모 재해 시에 실시하였던 것 외에 구상 회의 제언이나 지자체의 부흥 계획에 기재되어 부흥 마을 조성의 중요한 요소로서 주목받고 있는 고지대나 내륙부로의 주택 등의 집단 이전에 대한 개요와 과제를 정리하였다.

(2) 방재 집단 이전 촉진 사업

고지대 이전은 밀려드는 해일을 회피한다고 하는 시점에서, 안전성이 높고 유효한 방재 대책이다. 동북지방의 태평양 연안 지역은 과거에도 반복하는 해일 재해로 취락의 고지대 이전이 있었다.

동일본 대지진의 부흥 과정에서의 고지대 이전의 실시에 대해 적용이 상정되는 제도로는 “방재를 위한 집단 이전 촉진 사업과 관련한 정부의 재정상의 특별조치 등에 관한 법률”에 근거한 “방재 집단 이전 촉진 사업”이 있다. 이 제도는 호우, 홍수, 고조(高潮) 등의 비정상인 자연현상에 의한 재해가 발생한 구역 또는 건축기준법에 의한 “재해 위험 구역” 가운데, 주민의 생명, 신체 및 재산을 재해로부터 보호하기 위해 주거의 집단적 이전(10호 이상)을 촉진하는 것이 적당하다고 인정되는 구역(이전 촉진 구역)에 소재하는 주거의 이전을 목적으로 하고 있다. 방재 집단 이전 촉진 사업을 실시하고자 하는 지자체는 사전에 계획(집단 이전 촉진 사업 계획)을 수립해 국토교통성에 협의하고 동의를 얻어야 하며, 일본 정부는 해당 지자체에 경비의 4분의 3을 보조하게 된다.

(3) 문제점

그러나, 고지대 이전 계획에는 가로막는 장벽이 적지 않다.

첫째, 지자체에 소요되는 재정 부담의 압박이다. 방재 집단 이전 촉진 사업에 대해 정부가 경비의 4분의 3을 보조하는 것으로 되어 있지만, 인구 감소나 고령화가 진행되어 재정 기반이 취약한 많은 재해 지자체에서는 과중한 부담이 되는 것을 피할 수 없다. 미야기현에 의하면 고지대 이전을 목표로 하는 연안 지구 13,900호의 부흥 마을 조성과 관련한 기반 정비비는 2조 1,079억엔으로 시산되고 있다.

둘째, 이전을 위한 주민의 합의 형성도 용이하지 않다. 이와테현 야마타쵸가 5월부터 6월에 걸쳐 주민(전체 6,888세대)을 대상으로 한 부흥에 관한 앙케트 조사에서는 향후 살고 싶은 장소에 대해 “지금까지와 거주하던 지역의 고지대 등에 살고 싶다”(46.7%) 및 “시읍 내 다른 지역의 고지대 등에 살고 싶다”(11.5%)를 합해 58.2%가 고지대 등에 거주할 의사를 나타내고 있다. 그러나, 어업, 수산업 등에 종사하는 주민은 고지대 이전에 대해 용인하면서도, 지금까지 취락 단위로 생활해 어업을 영위해 온 점, 어촌의 집약은 어항의 통합에도 연결되는 것 등을 이유로 집약화에 대해서 난색을 나타내어 집약화의 방침이 철회되었다.

이 밖에도, 평지가 적은 연안 지역에서의 용지 확보의 어려함, 바다에 가까운 이주지를 요구해 급경사지를 절개하는 공사에 의한 새로운 토사 재해 발생 등의 위험성, 장기간에 걸친 대규모 토목공사가 지역이나 주민의 생활의 계속성에 미치는 영향으로의 우려 등이 지적되고 있다.

한편, “동일본 대지진으로부터의 부흥의 기본방침”에서는 “지역의 실정에 입각해 다양한 용도의 입지가 가능하도록 토지 수매 등도 가능한 방재 집단 이전 촉진 사업을 종합적으로 재검토한다”고만 되어 있고 고지대 이전 관련 내용이 명시되어 있지 않아, 정부의 예산 조치를 포함해 구체적인 방침이 명확하지 않다.