1. 작성 목적

동일본 대지진은 일본 전후의 최대 인적 피해를 준 자연재해이며, 또 원자력 발전소의 사고와 이의 영향이 더해져 심각한 복합적인 대규모 재해가 되었다. 현재, 재해지의 복구․부흥과 원자력 발전 사고에 대한 대응이 매우 중요한 과제가 되고 있는 가운데, 대지진을 계기로 재해 지역뿐만 아니라 전체적으로 방재․감재 대책의 강화를 위한 기존의 재해 대책의 재검토, 국토 전체의 인구․제기능 배치 방향이 중요한 정책 과제로 부각되고 있다. 이와 관련한 과제는 다방면에 이르지만, 본 보고서에서는 재해와 관련한 향후의 국토계획상의 과제에 대해 정리하였다.

2. 국토 계획의 새로운 과제

가. 지진․해일 관련 방재 강화를 둘러싼 과제

(1) 지진 방재 대책의 강화

일본은 고베 대지진(1995년 1월) 직후부터, 지진방재 대책특별 조치법(1995년), 건축물의 내진 개수의 촉진에 관한 법률(1995년), 밀집 시가지에서의 방재 가구의 정비 촉진에 관한 법률(1997년)이라고 하는 일련의 법률에 의거해 지진 방재 대책을 강화하여 왔다. 또, 대도시의 방재 대책에 대해서는 2000년대부터 정부 정책으로서 역점이 둔 “도시 재생” 정책에서 수도권 등에서의 기간적 광역 방재 거점의 정비가 진행되었으며 밀집 시가지의 긴급 정비도 다루어져 왔다.

하지만, 동일본 대지진을 계기로 이러한 시책에 대해 재차 실적 평가 및 대책 강화가 과제가 되고 있다.

<일본의 대규모 지진 대책 상정 지역>

(2) 대규모 지진 대책의 재검토와 강화

향후 광역적으로 거대 규모의 피해가 상정되는 대규모 지진에 대해서는, 이미 여러 관련 법률 등에 의거한 대응이 전개되어 왔으나, 이번 동일본 대지진의 실태를 근거로 피해 상정이나 향후 대책에 대한 재검토가 필요하다.

(3) 해일 대책의 강화

동일본 대지진을 계기로 해구형 지진에 수반하는 해일 재해의 위협이 재차 공감되어 정부와 지방공공단체에서 방재 대책의 재검토가 시작되고 있다.

중앙방재회의에서는 “동북지방 태평양바다 지진을 교훈으로 한 지진․해일 대책에 관한 전문 조사회”를 설치해 2011년 6월 26일에 중간 보고서를 공표하였다. 중간 보고서에서는 향후의 해일 대책에 대해, 발생 빈도는 높고 해일 높이는 낮지만 큰 피해를 가져오는 해일과, 발생 빈도는 매우 낮지만 발생하면 심대한 피해를 가져오는 최대급 해일의 2종류로 구분하여, 후자에 대해서는 제방 등의 시설뿐만 아니라 주민 피난을 핵심으로 하는 종합적인 대책을 세울 필요가 있다고 제시하고 있다. 또, 향후의 지진․해일의 상정에 대해서는 모든 가능성을 고려한 최대급의 거대한 지진․해일을 대상으로 하는 것으로 하며, 향후의 해일 대책에서는 주민 피난을 축으로 하는 종합적인 대책의 확립이 급선무로 보고 있다. 이러한 정부의 움직임과 병행해, 지방에서도 다수의 광역 지자체에서 해일 대책의 강화를 위한 지역방재계획의 재검토의 움직임이 진행되고 있다. 한편, 해일 재해로의 대책 강화의 필요성에 따라 해일 대책의 추진에 관한 법률(2011년 법률 제 77호)이 의원 입법으로서 제안되어 성립하였다.

동법에서는 해일 대책상의 기본적 인식을 제시하고 해일의 관측 체제의 강화와 조사 연구의 추진, 해일에 관한 방재상 필요한 교육․훈련의 실시, 해일 대책을 위해 필요한 시설의 정비, 그 외 해일 대책의 추진을 정하고 있다.

(4) 재해에 강한 국토 형성

건물의 내진성 향상, 시가지의 방재성 향상, 광역적인 대규모 지진 대책의 추진뿐만 아니라 전국적 견지로부터의 국토 형성의 방향의 재검토가 필요하다.

2011년 6월, 국토교통성은 국토심의위원회 정책부회에 방재국토조성위원회를 설치해, 재해에 강한 국토 구조로의 재구축과 관련한 중요 과제에 대해 검토를 실시하였다. 그리고, 2011년 7월에는 동위원회에서 검토 결과를 정리해 공표하였다. 동 보고서에서는 다음 7개의 논점을 제시하고 있다.

① 국토 전체로의 기능 분담․배치 등의 방향

② 재해에 강한 광역 교통 기반의 효율적․효과적인 정비 등에 의한 대체성․다중성의 확보

③ 재해에 대비한 정보통신의 방향

④ 재해 리스크를 고려한 안전하고 안심할 수 있는 국토 이용

⑤ 안정적인 에너지 공급이 가능한 국토의 형성

⑥ 지진 재해에 대응한 서플라이 체인(Supply-chain) 및 생활 교통 확보의 방향

⑦ 지진 재해 복구․부흥에서의 다양한 담당자의 활약

이 중 “기능 분담․배치 등의 방향”은 도쿄권에서의 대규모 지진 재해는 전국적으로 큰 영향이 상정되기 때문에 도쿄권의 기능의 타지역으로 분담이나 백업의 검토가 필요하다고 지적하고 있으며, 예를 들어 동시에 재해를 입을 가능성이 낮은 지역을 구분하여 각 지역이 유사시에 재해권역의 기능 일부를 분담할 수 있는 체제의 구축 등을 검토할 필요가 있다고 보고 있다.

또, “대체성․다중성의 확보”에서는 동일본 대지진의 경험을 근거로 다양한 수송 수단간의 광역적인 대체성․다중성 확보의 중요성이 재인식되었으며, 관계자의 제휴에 의한 사전 계획의 책정과 대체성․다중성의 결여를 긴급적으로 재점검할 필요성을 지적하고 있다.

아울러 “안전하고 안심할 수 있는 국토 이용”에서는 하드․소프트의 시책을 유연하게 조합한 “다중 방어”의 발상에 의한 해일 방재․감재 대책, 인구나 제기능을 재해 리스크가 낮은 지역으로 유도해 나가는 국토 이용의 방향성이나 유도 방책에 언급하고 있다.

(5) 재해 관련의 과학기술 연구의 추진

재해나 방재와 관련한 연구개발 추진은 정책상의 중요한 수단이며, 향후 보다 그 효과적인 추진을 도모해 갈 필요가 있다.

일본의 과학기술 정책은 2011년부터 5개년 기본방침이 되는 “제4기 과학기술기본계획”에서 “지진 재해로부터의 부흥, 재생의 실현”이 “그린 이노베이션의 추진”, “라이프 이노베이션의 추진”과 힘께 중요한 과제로 자리 매김되어 재해 지역의 산업의 부흥, 재생이나 사회 인프라의 복구, 재생을 진행시키기 위한 연구개발 추진 등이 강조되고 있다. 또 재생 가능 에너지의 보급이나 분산 에너지 시스템의 구축 등을 추진한다고 하고 있으며 지진, 해일 등의 자연재해 대응의 강화를 중요 과제로 명시하고 있다. 그러나, 이와 같이 정부의 과학기술 정책에서 재해 관련 연구개발이 중시되는 방침이 명시되어 있지만, 최근의 경향을 보면 방재 관련 예산에서의 “과학기술의 연구” 비중은 1998년∼2000년의 시기와 비교하면 2007년 이후에 낮은 수준으로 추이하고 있다.

과거의 재해 연구의 전개에 관한 검토를 근거로 향후의 추진 방책의 본연의 자세가 중요한 검토 과제라고 할 수 있다.

나. 인구․제기능 배치를 둘러싼 과제

(1) 대도시 전략의 진행방식

1980년대 후반 이후에는 수도인 도쿄로의 집중 억제와 분산 촉진이 국토계획상의 중점 과제로 다루어졌다. 그러나, 1990년대 후반 이후, 전환의 움직임이 보이면서 집중 억제 방침은 점차 후퇴하고, 특히 2000년대에 들어서는 실질적으로는 “도시 재생” 정책을 축으로 하는 대도시 중심부의 재정비에 역점을 두는 정책이 채택되어 왔다.

최근, 정리된 성장 전략에서도 기업의 입지를 둘러싼 국제적인 도시 간 경쟁을 응시해, 대도시 특히 도쿄의 도시 정비 및 교통 기반 정비 등의 추진이 포함되어 있다. 동 전략에서는 관광 입국․지역 활성화 전략의 일환으로서 “지역 자원의 활용에 의한 지방도시의 재생, 성장의 견인역으로서의 대도시의 재생”을 제시하고 “대도시의 재생”을 “국가 성장의 견인 역할”을 강조해, 국제적, 광역적 시점을 감안한 도시 전략의 필요성을 나타내고, “성장의 발판이 되는 투자 효과가 높은 대도시권의 공항, 항만, 도로 등의 인프라의 중점 투자와 매력 향상을 위한 거점 정비를 전략적으로 진행해 세계, 아시아의 인적․물적 교류의 거점을 목표로 할 필요가 있다”고 하고 있다. 이러한 정비를 위해 특구 제도나 PFI(Private Finance Initiative), PPP(Public Private Partnership) 등의 적극적 활용을 제시하고, 특히 특구 제도에 대해서는 구체적으로 ①대도시 등의 특정 지역을 대상으로 하는 “(가칭)국제 전략 종합특구”와 ②전국에서 전개하는 “(가칭)지역 활성화 종합특구”의 제도 창설을 언급하고 있다. 아울러 하네다 공항의 “24시간 국제 거점 공항화”, 수도권 공항을 포함한 철저한 오픈스카이 등을 진행하여 대도시권의 국제적인 교류 거점 기능의 강화를 목표로 하고 있다. 그러나, 도쿄, 오사카, 나고야의 3대 도시권 특히 수도권의 역할, 국제적인 도시간 경쟁에서의 중요성을 감안하여 이러한 도심 지역이나 교통 기반을 정비하는 필요성이 있다고 해도 방재성 강화와의 정합이 과제가 된다. 또, 3대 도시권으로의 인구와 제기능의 집중이 가져오는 국가 경제 전체의 취약성의 우려도 있어, 도시 기능 집적의 집중․분산, 해외 기업 유치상의 거점 형성의 본연의 자세에도 어떠한 재검토가 필요할 것으로 보인다.

(2) 수도 기능의 계속성 확보

기능 배치의 문제와 관련해 특히 수도 직하(直下) 지진 등 수도권에서의 대규모 지진 시, 국회․정부나 경제 중추 기관의 기능 계속성의 확보가 재차 과제로 부상하고 있다. 한편, 수도권에서의 대규모 지진에 대비해 다른 도시․지역에 대체 시설이나 수도 기능의 일부를 재배치하여 백업 기능을 준비해 두는 필요성도 논의되고 있다. 동일본 대지진 이후, 일부 국회의원은 백업 기능을 갖춘 “부수도(副首都)”의 실현을 요구하는 움직임도 보도되고 있다.

동일본 대지진의 영향이 수도권 중심부에도 영향을 미치고, 수도 직하 지진 등으로의 우려도 재차 인식되고 있는 등 수도 기능의 계속성 확보가 중요한 과제이다.