1. 작성 배경

지구 온난화에 의한 기후변화가 진행하면서 강우량이나 태풍의 규모가 증대하고 재해 외력이 커짐에 따라, 종래의 방식으로는 대응할 수 없는 새로운 타입, 또는 복합형 재해의 발생이 시사되고 있어, 이러한 재해에 대해 적응할 수 있는 방책을 시급하게 준비할 필요가 있다.

본 보고서는 수？토사 재해의 현상 및 문제점을 파악하고, 새롭게 필요한 적응책을 구체화？추진화하기 위한 방안을 제언한 내용이다.

2. 현상 및 문제점

2011년 3월 11일에 발생한 동일본 대지진은 그 규모나 해일의 강대한 파괴력에 의해서 괴멸적인 피해를 가져왔다. 이러한 거대 자연재해로부터 어떻게 복구할지, 향후의 준비를 어떻게 해야 할 지에 대해 정부 또는 지역에서의 기본적인 방향이 지금 추궁 당하고 있다. 즉, 국토 구조나 사회구조, 경제구조를 포함한 종합적인 검토가 요구되고 있다. 한편, 괴멸적인 피해를 가져오는 것은 지진이나 해일뿐만이 아니다. 같은 수재해인 홍수나 고조(高潮), 또는 심층 붕괴에 의한 대규모 토사 재해에 의해서도 대규모이며 괴멸적인 재해에 이를 가능성은 높다. 실제, 최근 발생하고 있는 수？토사 재해의 실태에는 큰 변화가 보이고 있다. 2009년의 태풍 8호(Morakot)에 의한 대만의 재해는 4일간 3,000mm라고 하는 총강우량과 심층 붕괴에 의한 대규모 토사 재해에 의해 하나의 마을이 일시에 소멸하는 충격적인 피해를 가져왔다. 같은 해인 2009년에는 영국에서도 1일 강우량이 300mm를 넘는 호우가 발생하였다.

2010년에는 파키스탄에 대홍수, 중국 남서부에 홍수가 발생하였으며, 2011년에는 호주를 비롯해 브라질, 스리랑카, 남아프리카 등 세계 각 지역에서의 대홍수？대토사 재해의 보고가 잇따랐다. 일본도 2010년의 아마미오시마(奄美大島)에서의 호우 등 기록적인 큰비에 의한 재해가 빈발하고 있는 등 강우의 규모나 그 발생 빈도가 증대하고 있다.

지구 온난화 대책에는 완화책과 적응책이 있지만, 종래의 논의의 중심은 완화책이었다. 최근, 적응책으로의 관심이 급속히 높아지고 있지만, 연구나 실천의 대처가 충분하지 않고, 그 상황이 아직 초기 단계에 머물고 있다. 또, 지구 온난화의 영향의 내용이나 정도는 시간의 경과와 함께 변화하고 지역적으로도 다를 것으로 보인다. 한편, 사회？경제 조건도 지역에 따라 큰 차이가 있어, 이를 종합적으로 감안하는 것이 요구되는 적응책의 책정？실시에 많은 어려움이 따르게 된다.

그렇지만 현시점에서, 미리 수？토사 재해 적응책의 전체상을 분명히 하는 것은 매우 어렵다. 따라서 연구나 실천의 현상을 파악해 과제를 추출하고, 해결책을 찾아내 실행한다고 하는 일련의 사이클을 착실하게 진행해 가는 것에 중점을 두지 않을 수 없다. 재해 실태 사례에 근거해 그 변화를 파악하고 지구 온난화의 영향에 관한 중장기적인 시야를 확립하고, 연구와 실천의 상호 제휴가 깊어져 신기술을 개발하며, 경제 영향을 평가하는 등의 실천을 통해, 적응책의 심화를 차례차례 완수해 간다고 하는 보텀업(Bottom-up)형 대처가 불가결하다.

3. 수？토사 재해 적응책을 한층 더 진행하기 위해서

수？토사 재해 적응책은 아직 초기 단계에 있다. 이를 심화시켜 가기 위해서는 톱다운(Top-down)적 접근과 보텀업(Bottom-up)적 접근을 적절히 융합하여 진행시켜 나가는 것이 효과적이다. 사회가 리스크를 인식하고, 스스로 적극적으로 추진하는 것이 중요하지만, 지역에서 적응책의 대처를 구체화하는 것이 필요하다. 한편, 그 과정에서 지역으로부터 많은 과제가 제기되는 것이 상정되지만, 이를 차례차례 해결해 나가려면 정부 차원의 지원이 불가결이 된다.

또, 수？토사 재해 적응책이 아직 초기 단계에 있기 때문에, 적응책에 관한 지식은 선진국, 개발도상국을 불문하고 많은 국가들에서 폭넓게 집적하는 것이 매우 중요하다. 국내외의 연구자, 실천자간의 정보 공유를 진행시키고 아울러 국내외에서 활약할 수 있는 인재를 육성해 나갈 필요가 있다.

선진 국가들의 동향 등을 포함해 향후에도 계속해 수？토사 재해 적응책의 실시 상황을 파악하고, 또 새롭게 필요한 지원책을 구체화？추진해 가는 것이 중요하다. 또 향후, 정부 또는 지역에서의 기본 방향이 확립되었을 경우에는 이와 연동시켜 갈 필요가 있다. 특히, 국토 구조？사회구조？경제구조의 본연의 자세를 포함한 종합적인 검토？연구 체제의 확립이 강하게 요구된다.

4. 추진 방안

(1) 재해 외력의 증대에 앞선 수？토사 재해 적응책의 추진

① 재해 현상의 변화에 대응한 새로운 방재 기술체계의 확립

이미 표면화하고 있는 심층 붕괴를 수반한 수해, 토사 재해의 복합 현상은 종래의 방재 대책으로는 대처가 매우 어려운 새로운 재해 현상이 되고 있다. 이러한 재해 현상에 대한 대응 전개의 시간을 확보하기 위해서는, 관련 연구자가 전조(前兆)를 알고 연구 개발을 촉진함으로써, 예를 들면 유수형(流水型) 댐의 재해 복합화 영향에 대한 경감 효과를 명확히 하는 등 새로운 방재 기술체계의 확립을 서두른다.

② 지역에서의 적응책의 검토？실천의 촉진

사회가 리스크에 대한 이해를 심화함으로써 피해를 경감하고, 또 재해 후의 복구？부흥력을 높이기 위한 시간을 확보하기 위해, 조속히 지역에서의 적응책의 검토？실천을 촉진하며, 대처의 핵심이 되는 실천자와 연구자간의 제휴 강화나 각 지역 간 제휴 강화에 의해 적응책에 관한 지식의 심화를 도모하기 위한 조치를 강구한다.

③ 거대 재해에 의한 세계적 경제 영향에 관한 연구의 촉진

동일본 대지진은 지진？해일에 의해서 심대한 직접 피해를 발생했을 뿐만 아니라, 라이프라인이나 교통수단의 정지를 비롯해 생산？비즈니스 기능의 정지, 또 이에 따른 서플라이 체인(supply-chain)으로의 영향 등에 의해, 일본 내 뿐만 아니라 세계 전체에 재해의 영향을 크게 파급시키고 있다. 같은 수재해인 홍수？고조, 또는 심층 붕괴에 의한 대규모 토사 재해에 의해서도 같은 영향이 발생할 가능성이 높다. 따라서, 향후의 시책 전개를 위한 기본 정보로서 관련 연구자는 거대 재해에 의한 국내외 경제 영향에 관한 연구를 서둘러야 한다.

④ 국토 구조 등의 본연의 자세를 포함한 종합적인 검토？연구 체제의 확립

정부는 동일본 대지진에 의한 괴멸적인 재해 실태를 근거로 지진？해일뿐만 아니라, 기후변화에 의해 초래되는 대규모 홍수？고조？토사 재해를 대상으로 국토 구조？사회구조？경제구조의 본연의 자세를 포함한 종합적인 검토？연구 체제를 확립한다.

(2) 수？토사 재해 적응책을 한층 더 진행하기 위한 방책의 추진

① 적응책 연보(年報) 등의 작성

적응책은 수？토사 재해 대책뿐만 아니라, 거의 모든 분야에서 상호 연계하면서 검토？실행해 나갈 필요가 있다. 정부는 직접 영향을 받는 사람의 건강이나 농림수산업 등의 분야를 비롯해 사회경제 활동을 지탱하는 인프라 분야 등 관련한 전체 분야를 망라한 적응책 연보를 작성하고, 통일적인 기후변화 예측을 정기적으로 실시함으로써, 적응책에 관한 기초적인 범위를 정비한다.

② 기초적인 기술 연구의 추진

관측 데이터의 변동 경향 해석이나 방재 인프라의 기능 확보를 위한 관리 기술, 리스크의 파악과 이의 인지에 관한 연구 개발 등 기초적인 기술 연구를 보다 적극적으로 추진한다.

③ 조직간의 문제 의식 통합을 위한 연구 등의 추진

적응책 대처에는 많은 분야의 조직, 인재가 관계한다. 따라서, 조직간의 문제 의식 통합과 적응책의 원활한 실시를 위한 대응 구축 등에 관한 기초적인 연구를 추진해, 구조 등의 구축을 시행한다.

④ 국제 협력과 국내 대응의 융합 및 이를 담당하는 인재육성의 추진

적응책을 심화시키기 위해서는, 국내외의 폭넓은 지식을 집적하는 것이 중요하다. 따라서, 국제 협력과 국내 대응을 융합하고 상호의 정보 공유를 통해, 국내외에서 활약할 수 있는 인재를 육성하기 위한 환경을 정비한다.