1. 서 론

 

“녹색성장” 은 새로운 패러다임으로서 몇 가지의 정책목표를 함축하고 있는 개념이다. 여기에 포함되는 정책목표에는 경제활동의 지속성, 환경영향의 최소화 및 연계된 정책설계를 통한 양질의 고용창출을 가능하게 하는 지속적인 성장 등이 포함된다. “녹색성장” 에 초점을 맞춘다는 것은 정부의 정책에 대한 경제, 환경 및 사회적 영향에 대한 장기적인 평가의 필요성을 부각시키고, 이때 이러한 정부정책의 시너지 효과도 있는 반면 넓은 의미의 정책목표 간의 상호 희생도 있을 수 있다는 사실을 인식한다는 뜻이다. 본 보고서에서 나타나듯이 교통분야에서의 “녹색성장” 정책에 대한 시험은 이러한 측면에서 상당히 흥미로운 시도이다. 만일 온실가스 배출량 저감이 소비자와 납세자의 희생으로 인하여 달성되고, 이에 따라 휘발유 세금에 따른 세수가 급감한다면 교통분야에 세금을 부과하는 방법과 세수확보 방법에 대한 방안을 재검토 할 필요가 있을 것이다.

 

본 보고서의 제 2 장에서는 교통분야의 연료 효율성을 강화하는 정책으로 인하여 정부의 유류세를 통한 세수에 미치는 효과에 대해 유류 경제성 개선에 대한 스케치 및 유류 소비의 수요변화 예상치를 사용하여 검토하기로 한다. 제 3 장에서는 간단한 모델을 적용하여 유류의 경제성 개선이 운전자들에게 어떤 가치가 있는지 알아보고 이것이 어떻게 세수감소에 영향을 주며, 사회학적으로는 이러한 효율성 개선이 어떤 의미를 가지는지 파악해 보도록 한다. 또한 유류세의 근간을 지탱하기 위한 주행세에 대해 알아보도록 하고, 제 4장에서는 정책결과에 대해 검토하고 결론을 도출하기로 한다.

 

2. 교통분야의 유류세 세수에 미치는 녹색성장의 잠재적 영향

 

교통분야의 “녹색성장” 의 주된 개념은 교통기술의 개발분야를 오염물질 배출이 많은 분야에서 오염물질 배출이 보다 적은 분야로 이동하는 개념이다. 연료 효율성을 개선하는 것은 이러한 변화의 가장 중요한 사항이며 일반적으로 다음과 같은 많은 편익이 발생하는 것으로 인식하고 있다. 첫째, 보다 높은 연료의 효율은 자동차 주행에 따른 비용을 줄여준다. 따라서 자동차 운전자는 같은 주행습관을 유지하면서도 보다 적은 비용이 발생하므로 경제적인 편익을 얻게 된다. 둘째로, 이러한 연료 효율성의 개선은 온실가스 배출량의 절감을 의미한다. 물론 이러한 절감량은 단위 길이 주행 시 이전의 배출량보다 줄어든 양적인 개념이지 이로 인해 주행거리가 늘어날 경우는 해당되지 않는다. 이러한 소위 반향효과의 실제 사례를 분석하면 이러한 수치는 국민소득과 유류비에 대한 연관성이 크며 따라서 지역적인 편차가 크게 나타나게 된다. 하지만 예상되는 10-30% 정도의 유류소비의 감소량은 결국 연료의 효율성 개선이 실제 유류소비량을 70-90% 정도의 크기로 감소하게 한다고 볼 수 있다.

 

한편으로는 일부 부정적인 효과도 발생할 수 있는데, 여기에는 교통혼잡의 증가 및 주행거리의 증가로 인한 지역적인 대기오염의 증대 등이 해당될 수 있다. 더욱이, 유류 효율성의 개선에는 이러한 관련기술 확보를 위한 직접적인 재원의 투입도 필요하다. 결론적으로, 이 모든 것은 고려하면 사회적으로는 승용차에 대한 보다 높은 연료의 효율성으로 인한 발생하는 편익이 좀 더 크다고 판단하고 있으며 이를 좀 더 개선하기 위한 노력이 여러나라의 교통분야의 정책목표로 추진되어 오고 있다. 그러나 유류 경제성 개선 목표의 정도와 그것을 추진하는 방식에 따른 편익의 차이 및 그에 따른 비용의 차이는 어떠한지는 아직 잘 파악되지 않고 있는 실정이다. 현재까지의 유류의 경제성을 향상시키려는 유류정책 목표에 대한 상세설계는 정책의 성공을 결정 짖는 시장의 요구 수준에 대해서만 맞추어져 있는 실정이다.

 

교통분야의 에너지 효율 개선이 장기적으로 교통 유류세에 어떠한 영향을 미치는지 알아보기 위해서 2개의 IEA 의 MOMO 시나리오를 사용하기로 한다. 이때 적용하는 대상국가는 프랑스, 일본 및 미국으로 정한다. 본 보고서에서는 유류세가 변동이 없는 조건 하에서 이것이 정부 세수에 미치는 잠재적 영향에 관심이 있으므로 승용차에 사용되는 휘발유와 경유에 대한 세금기준에만 중점을 맞추기로 한다. 두 시나리오 모두 유류세는 현재 상태로 고정이라고 가정하며 유류가격은 IEA 의 추정치에 따라 상승한다고 가정한다. 승용차의 운행은 프랑스와 일본에서는 감소하는 추세이고 미국에서는 현 수준에서 답보상태에 있다.

 

적용되는 시나리오의 기본사항은 현재 적용되는 그리고 앞으로 적용될 것으로 예상되는 교통분야 정책이 차질 없이 시행된다는 가정 하에, 자동차의 동력원은 가솔린과 경유를 사용하는 내연기관이 주 동력원인 것으로 가정한다. 이러한 가솔린 및 경유의 동력기술이 2050년 기준으로 프랑스 승용차의 80%, 및 일본에서는 70%를 차지한다고 가정한다. 기술개발을 통한 승용차의 연료소모량 감소로 인하여 가솔린 및 경유의 수요 감소량은 2050년 기준으로 프랑스, 일본 및 미국 기준으로 각각 34%, 40%, 및 33% 가 감소하는 것으로 분석되었다.

 

 

 

MOMO 의 “Blue-Map" 시나리오에 의하면 2050년 기준으로 교통분야는 세계적으로 이산화탄소 함유량이 450ppm 으로 안정화 된다고 예측하고 있는 세계 에너지 사용 시나리오의 결과와 비슷한 양상을 보여주며 이에 따라 상당량의 탄소배출량이 감소될 것으로 보인다. 결국 이 시나리오는 2050년 기준으로 ”재래적“인 내연기관 엔진기술로부터 대폭적인 이동을 의미하며, 대상 3개국의 승용차 시장이 하이브리드, 연료전지 및 전기자동차에 의해 지배되는 것으로 전망하고 있다. 이와 동시에 신형식 승용차의 화석연료 소모에 대한 연료 경제성은 상당량 개선되어 <표 1> 과 같은 결과를 나타낼 것으로 예상하고 있다. 결과적으로 대상 3개국의 가솔린 및 디젤 연료의 수요는 2050년 기준으로 대폭적으로 감소하여 각각, 87%, 91%, 89% 만큼 감소될 것으로 추정하고 있다. 따라서 유류 소비세의 세수 또한 비록 가솔린 및 디젤유의 세율차이를 감안 하더라도 이러한 수요 감소추세와 같은 맥락을 보여주게 되는 것으로 나타났다.

 

  

 

상기의 시나리오 분석을 통해서 알 수 있는 사실은 만일 정부가 예상되는 세수 감소에 대응하는 재정적인 정책을 시행하지 않는다고 가정하면 유류 소비량, 유류 수요 및 연료 효율성의 예측은 대단히 불확실성이 크다는 것을 말해주고 있다. 그러나 이 시나리오 결과에서 잘 알 수 있는 사항은 기본 시나리오 및 블루 시나리오 모두 세수의 감소량이 대단히 크다는 점을 부각시킨다는 점 이다. 또한 만일 저 탄소배출 승용차에 대한 구매 및 등록을 우대하는 현재의 정책이 지속된다면 추가적인 세수 감소를 예측할 수 있다. 기본 시나리오의 상당량의 누적 세수감소량은 대상 3개국에 심각한 문제점으로 나타나며, 이 상황은 ”블루맵 시나리오” 에서는 저탄소 교통수단에 대해 징세할 창조적인 수단을 발견하지 않는다면 더 이상 감당할 수 없는 상황으로 분석되고 있다. 물론 이러한 유류세의 감소는 연료 효율성의 개선으로 인해 야기되는 공공 복지성의 효과로 볼 수도 있다. 다음 장에서는 이러한 연료 효율성 증대로 인한 비 환경적인 측면에서의 전반적인 효과에 대해 검토해 보기로 하며, 역시 같은 분석을 현재의 일반적인 자동차에 대한 제한적인 연료 효율성 개선에 대해서 수행하기로 한다. 결과로 나타나겠지만 이러한 분석에서 유류세 항목은 가장 중요한 요소인 것을 파악할 수 있다.

  

3. 자동차 연료 경제성 개선의 가치

 

3.1 실험의 목적

연료의 효율성이 개선되면 유류 비용이 고정적이라고 가정해도 승용차 운전이 상대적으로 보다 저렴해 지게 된다. 결과적으로 운전자는 감소되는 주행비용이 연료 효율성 개선에 투자되는 비용과의 차이가 가장 커지는 시점까지 투자를 지속하게 될 것이다. 더욱이, 이러한 감소되는 주행비용은 승용차 주행에 대한 수요를 증대시키게 되며, 이는 일반적인 경제이론에 의해 가격이 하락하면 수요는 증대되게 마련인 것과 같은 개념이다. 동시에, 연료의 효율성 증대로 인하여 연료 소모량이 감소하는 만큼, 유류세에 대한 세제가 변화되지 않는 한 유류세에 의한 세수의 감소는 불가피하다. 다만 유류세의 제도 변화 또는 주행세의 도입 등이 이러한 효과를 반전시킬 수 있다.

 

이러한 연료 효율성의 증대가 야기하는 결과의 경향은 명확한 반면 그 규모는 상당히 불확실 하다. 이 장의 주 목적은 EU 기준에 적합한 온실가스 배출량을 만족하는 “일반적인” 자동차에 대한 연료의 효율성 증대에 따른 세수의 감소 등과 같은 수치의 규모를 파악하는 것이며, 이를 위해 이러한 수치의 상한치와 하한치를 제시할 것이다. 이러한 수치적 결과를 바탕으로 소비자 및 사회적 측면에서 연료 효율성에 대한 규제를 강제하는 것이 바람직한 것인지를 판단할 수 있을 것이다.

 

3.2 모델 및 매개변수화

 

정책실험 및 자동차 형식

 

EU에서 제안한 규제의 목적은 자동차의 이산화탄소 배출량을 160g/km에서 130g/km 으로 줄이는 것이다. Fergusson 등의 연구에 의하면 일반적인 이산화탄소 배출량인 160g/km 를 배출하는 자동차의 구입비용은 약 20,000 유로 이며 이산화탄소 배출을 130g/km 로 줄이는 기술을 개발하는 비용은 1,000에서 2,500 유로 인 것으로 분석되었다고 밝히고 있다. 이러한 수치들을 시나리오 분석에 적용하며 이 가격들이 자동차 산업이 완전한 경쟁체제에 있으며 가장 원가에 근접한 가격이라고 가정하여 적용하였다. 연료의 효율성 개선 기술 비용에 대해서는 1,000 유로에서 2,500 유로의 범위 내에서 소요된다고 가정하였다.

전반적인 연구결과를 바탕으로 판단하면 이러한 비용의 하한치는 좀 더 낮을 것이 분명하지만 본 결과에서는 이 수치가 공식적인 하한치로서 간주하여 분석하도록 한다.

 

연료 효율성 개선에 투자되는 비용의 회수

 

본 연구에서 적용한 해석은 외부 비용에 대한 영향을 제거함으로서 최종소비자와 세수 효과에 대한 분석으로 국한하였다. 이러한 외부 비용이 무시되고, 가계의 자동차 사용기간 동안의 감가상각 비용과 이들의 재할인율이 사회적 재할인율과 같다고 가정할 때 개인들의 연료 효율성에 대한 의사결정은 사회적인 선택의 결과와 같은 결과를 나타내게 된다. 그러나 가계에서는 연료 효율성 개선에 투자하기 위해 적용하는 기준으로 “비용회수 기간”을 감안한다는 증거가 발견되는데, 이 기간은 자동차의 수명에 비해 대단히 짧은 기간이다. 일반적인 조사결과 및 기업체들의 경험적인 자료를 분석하면 가계는 추가적인 지출을 통한 연료 효율성 개선의 결과를 15년 후가 아닌 2년 또는 3년 안에 경험하는 것을 선호하는 것으로 알려지고 있다. 따라서 본 연구에서는 여러 가지 복합적인 연구결과를 바탕으로 하여 비용 효과의 실현기간을 최소 3년에서 최대 15년으로 설정하였다.

 

반향효과

 

본 연구에서 적용한 사례는 소비자가 사용하고 있는 디젤 자동차의 이산화탄소 발생량을 160g/km에서 130g/km 로 줄이기 위해 얼마만큼의 비용을 지불할 것인지를 파악하기 위함이다. 이러한 온실가스 배출 감소량은 연료소비량 기준으로 당초의 6.0l/100km에서 4.9l/100km 또는 연료 효율이 16.6km/l에서 20.4km/l 로 높아지는 것과 같은 수치이다. 이렇게 연료 효율이 좋아지게 되면 주행비용이 이전보다 저렴해 지게 되고 따라서 주행에 대한 수요가 상승하게 되는데, 이러한 현상을 반향 효과라고 한다. 사실 이러한 반향효과가 얼마나 나타나는지 알아내는 것은 대단히 힘들다. 다만 Small 과 Van Dender 는 미국의 1966년부터 2001년 까지 장기 반향효과가 평균적으로 20% 정도에 달한다는 사실을 도출하였는데, 이러한 수치의 의미는 연료 효율을 10% 정도 상승시킬 경우 연료 소모량의 감소는 8% 에 불과하며 이러한 수치는 반향효과에 의해 연료 소비량이 늘어나기 때문이라는 것이다. 그러나 이러한 반향효과는 언제나 동일하게 발생하는 현상은 아니며 국민소득 및 유가에 직접적으로 연관이 된다. 앞서의 1966년부터 2001년 까지의 실제적인 반향효과는 10% 정도로 판단하고 있는데, 그 이유는 동일기간 동안의 소득증가에 기인한다.

 

공공 펀드의 한계 비용

 

연료 소비에는 세금이 부과되고, 이러한 유류세는 정부 세수중 가장 중요한 재원 중의 하나이다. 그러나 정확하게 1 유로의 유류세는 국가 경제에 얼마만큼의 가치가 있는 것일까? 이러한 질문에 대한 답을 얻기 위해서는 세금은 시장경제를 왜곡시키며, 이러한 왜곡에는 그에 따른 비용이 발생한다는 사실을 인지하고 있어야 한다. 세금을 통한 공공자금을 1 유로 확보하는 것은 경제에 1 유로 이상의 대가를 치르게 한다. 총 세수금액은 일정하다고 가정할 경우 유류세를 제외한 다른 세금을 1 유로 올렸을 경우 경제에 미치는 비용은 얼마나 되는가? 이러한 유류세의 상승으로 인하여 야기되는 경제의 왜곡으로 인한 비용은 다른 분야의 세금을 인상하는 것에 비해 그 대가가 큰 편인가 아니면 작은 편인가? 이러한 의문에 대한 정확한 해답을 얻기는 대단히 어렵긴 하지만 포괄적인 추정치는 얻을 수 있다. 선진 경제체제에서 가장 시장경제를 왜곡시키는 세금은 근로소득세 이다. 이 세금은 국가 경제에서 가장 큰 세원이기도 하다. 근로소득세의 1 유로 상승에 따른 한계비용은 1.2 ~ 1.5 유로에 달한다. 프랑스에서는 2006년도부터 교통 프로젝트에 대한 비용 편익 분석 시 공공자금의 한계비용으로서 1.3을 적용하고 있다. 그럼 유류세 또는 주행세의 도입은 경제적 왜곡 효과만 고려했을 경우 근로소득세와 비교하면 어떠한가? 만일 모든 연료 및 주행거리가 통근 또는 업무용도로 사용되었다고 가정한다면 이러한 유류세 및 주행세는 근로소득세와 동일한 경제적 비용을 유발할 것인가 아니면 경제적 비용이 더 클 것인가? 본 보고서에서는 이러한 교통분야의 세금에 대한 비교 가중치를 1.0 으로 정하여 적용하였다. 하지만 만일 이러한 교통분야의 연료소비가 통근 또는 업무용 보다 다른 용도로 더 많이 사용될 경우에는 교통분야의 세금은 이미 과중한 근로소득세로부터 세금을 분산시키는 효과를 유도하게 된다. 이러한 사실은 결국 앞서서 살펴본 바와 같이 연료 효율의 개선을 통한 줄어든 세수를 충당하기 위한 경제적 비용을 감소시키는 것이다. 극단적인 경우에는 이러한 교통분야의 세금의 가중치를 1.3 으로 사용하기도 한다. 따라서 본 연구에서는 교통분야의 세금에 대한 가중치를 하한치 1.0 및 상한치 1.3을 적용하기로 한다.

 

3.3 시나리오 및 결과

 

<표 2> 에 사례분석에 적용한 모든 가정치 들을 정리하여 제시하였고, <표 3> 에는 세금부과에 따른 가중치의 상한치 및 하한치를 제시하였으며, <표 4> 에는 3단계의 시나리오에 대한 주요 결과를 제시하고 있다.

 

 

 

 

“일반적인 유류세 및 주행세 미 도입” 이라고 명명되는 첫 번째 시나리오에서는 이산화탄소의 발생이 160g/km에서 130g/km 로 감소하였으며, 다른 분야의 정책변화는 없는 상황이다. 이 모델은 유류 소비자의 연료효율 개선을 위해 지불할 의사가 있는 금액 전체가 배출가스의 감소로 이어지는 것으로 계산하였다. 따라서 반향효과는 일어나지 않으며, 소비자가 지불하는 비용이 기준 주행거리에 대한 감소된 유류비용의 순 가치에 해당된다. 만일 여기서 반향효과가 발생할 경우에는 추가적은 주행수요로 인한 소비증가분도 고려하여야 한다. 이러한 작업은 <그림 2> 에서 보는 바와 같이 선형 근사화를 통해서 반영하였다. 소비자의 지불의사 금액의 계산 시에는 자동차가격은 불변한다고 가정하였으므로 기술 비용은 무시되었다.

정책변화에 따른 소비자의 가치지수를 파악하기 위해서는 기술비용이 지불의사 비용과 비교되어야만 한다. 사회적 가치의 계산을 위해서는 세수재원에 대한 영향효과가 포함되어야만 한다. 이러한 효과에 대해 유류세를 놓고 보면 모든 시나리오에서 기준 시나리오의 수준을 유지하고 있다.

 

두 번째 시나리오는 “기준 유류세, 미소 주행세 도입” 으로서 기준 시나리오에 주행세를 0.5c/km 이하로 도입하는 것이다. 이러한 주행세는 교통세의 세수가 반향효과가 없다고 가정할 때 연료효율의 증가로 인해 감소하는 유류세를 보전할 만큼만의 주행세를 도입하는 것이다. 세 번째 시나리오는 “기준 유류세, 주행세의 5c/km 도입” 으로서 주행세를 5c/km 로 도입하는 것이다. 이러한 세금수준을 도입하는 이유는 교통혼잡을 제외한 주행과 관련된 평균 외부 주행에 대한 한계비용을 반영하기 위한 주행세의 범위가 어디 까지 인가를 알아보기 위한 것이다.

 

 

 

<표 4>에 검토한 3개의 시나리오에 대한 결과를 수록하였다. 보다 개선된 연료 효율에 대한 소비자의 구매의도의 하한치는 3년으로 설정되었고 상한치는 15년으로 설정되었다. 교통세원이 증가하면 상한치는 가중치 1.3과 관련된 수치와 연관되게 되어 세수증가의 의미에서는 최고의 상황이 되며, 세수가 감소하면 가중치 1.3과 연계된 수치는 하한치로서 보다 중요한 다른 세원의 세수의 감소를 의미하게 된다.

 

4. 토론 및 결론

 

이산화탄소의 배출을 160g/km에서 130g/km 로 낮추는 것이 아무리 장점이 많다고 해도 이는 국민과 세금재원의 입장에서 정당화 될 필요가 있다. 만일 연료의 효율성이 주행세의 증가 없이 개선된다고 하면 연료효율의 개선은 바로 연료 효율 개선의 기술에 대한 비용이 얼마나 드는 것인가의 문제만으로 귀결될 것이다, 그러나 주행세가 도입된다면 양상은 달라지게 되는데, 이러한 주행세에 높은 세율을 적용하게 되면 이때 야기되는 불리한 측면은 그 영향의 확산성이다. 즉, 이는 소비자 잉여를 감소시키고 세금을 늘리게 된다. 세금이 늘어나서 세수가 증가되는 경우는 특히 공공 펀드의 한계비용이 높을 경우 매우 매력적으로 다가오게 된다.

 

사례분석을 통해 연료 효율성의 개선을 추구하여 주행세를 도입하는 것이 가장 바람직한 것으로 나타났다. 다만 여기에는 중요한 위험이 있는데 주행세는 반드시 비용부담이 없는 정도로 미소하게 부과되어야 한다는 것이다. 또한 완전한 거리 기준의 세금을 도입하는 것은 비용이 많이 들 뿐만 아니라, 정치적으로도 매우 부담이 된다. 만일 유류세의 증세를 주행세를 부과함으로서 정치적인 부담을 회피한다면 이는 매우 순진한 발상일 것이다. 정치적인 부담과 세금징수의 어려움 등을 감안할 경우 가장 현실적인 방안은 유류세와 일부 혼잡한 지역에서의 주행세 및 혼잡통행료를 포함하는 차량 사용에 대한 세금 부과방안일 것이다.

특히 본 연구에서 유류세, 주행세 및 연료 효율에 대한 규제 등에 대한 상호관계 등을 해석한 결과 몇 몇 국가에서는 장기적인 관점에서 총 이동거리가 감소추세에 있다는 사실을 주지할 필요가 있다고 판단된다. 이러한 관점에서 교통분야의 세수확보에 대한 문제에 대해서 과연 교통분야는 장기적으로 세수를 감소시키는 분야로 계속 남겨져 있어야 하는 것인가에 대한 의문이 발생하게 된다.

 

마지막으로 해석결과를 살펴보면 납세자들은 연료의 경제성 개선에 대한 비용지불의 의사결정 시 회수기간에 의존하는 것을 알 수 있었다. 짧은 회수기간은 이러한 정책의 장점을 대부분 없애버리게 된다. 제 2 장에서 지적하였듯이 본 연구에서의 가장 중요한 의문은 이러한 짧은 회수기간의 의미가 숨겨진 편의성에 기인한 것인지 아니면 시장 실패의 한 종류인지를 알아내는 것이다. 전자의 경우가 원인일 경우, 이러한 짧은 회수기간은 사회적인 관점의 문제로서 연료 효율성을 개선하도록 조장하는 것은 비효율적이라는 결론에 이르게 된다. 그러나 만일 시장 실패로 인한 결과라고 판단된다면 결국 긴 회수기간이 적절하다는 결론에 이르게 되는데 이 경우 사회적으로 연관성이 발생하게 된다. 시장 실패를 보정하기 위한 비용은 최소한으로 하며 이때 사용하게 될 자금의 출처가 문제가 되는데 이때 연료효율 규제책이 이러한 문제의 해결책이 될 수 있다. 그러나 반드시 먼저의 의문 “숨겨진 편의성의 반영인지 시장 실패 인지?” 에 대한 판단을 분명하게 인지하는 것이 필요하다.

 

▣ 원문제목 : What does improved fuel economy cost consumers and taxpayers 

  

▣ 원문의 주요목차********************************************************************

1. 서 론

2. 녹색성장의 교통분야에의 영향

3. 자동차 연료 경제성 개선의 가치

4. 토론 및 결론