1. 정책제언

(1) 이른바 고속도로의 무료화 정책은 도로의 건설, 유지비용이 무료가 되는 것은 아니기 때문에 인프라 비용의 부담을 tall payer에서 tax payer로 전가하는 의미를 가짐에 불과하다. 기본적인 문제는 도로 인프라의 비용을 누가 부담할 것인가라는 것이며, 이것에 대하여 수익자 부담 이외의 원칙은 생각하기 어렵다.

(2) 지역 내 교통인프라의 정비 및 활용에는 도로, 철도 및 내해항로를 종합적으로 취한 정책체계가 필요하다.

(3) 주민 및 화물의 이동수요를 만족시키는 것이 가장 중요한 것이며, 교통인프라 및 교통모드의 선택은 그것을 실현하기 위한 수단이기 때문에 자동차, 철도, 공공교통을 포괄하는 교통 유니버설 서비스 펀드를 설립하고 그것에 의해 자치단체 재정에서 어느 정도 독립된 상호보조시스템을 운영해야 한다.

(4) 준청정(準天頂) 위성의 운용개시에 따라, 기술적으로는 GPS 탑재차의 운행을 모두 파악할 수 있다. 이것을 이용하여 총 자동차 주행거리의 자료에서 EU 수준의 위성 측위 도로혼잡 통행료 징수제(road pricing)를 실시하면, 연간 4,500억 엔의 수입이 예측된다(킬로당 10엔). 장래적으로는 이것을 유니버설 서비스 펀드의 재원으로 충당하는 것이 바람직하다.

(5) 혼잡완화 및 환경세, 다른 교통수단과의 적절한 요금관계를 고려한 GPS 탑재차에 대한 거리대비 요금에 의한 종량과금제도는 휘발류세에 의한 종량과금보다도 바람직한 제도이다. 따라서, 시간대 및 지역, 탑재차의 차중량 및 차종별로 그 요금체계를 설계함으로써 이동자의 편익에 적합한 과금을 생각할 필요가 있다.

(6) 교통모드에 교통서비스의 기초가 되는 인프라 부분과 교통서비스 자체의 상하분리를 실시하여 유니버설 서비스 펀드에 의해 지역에 필요한 인프라 부분으로의 투자 및 유지관리 재원을 담보하면서, 다양한 교통서비스에의 참여를 촉진함으로써 효율적인 교통서비스의 제공 및 필요한 교통모드의 유지를 고려할 필요가 있다.

2. 연구 토의

(1) 일본의 고속도로 행정과 현황

가) 패전 후부터 현재까지의 도로행정

일본의 도로제도를 고려할 경우, 1899년에 일본에서 처음으로 차량이 등록된 것이 출발점이 된다. 그 후 10년후인 1909년, 뉴욕에서는 맨해튼 다리가 건설되었다. 당시에는 마차용 가교로서 건설되었다. 그러나, 일본에는 마차의 시대가 없었다. 최초부터 차량이 통행하기 위한 포장도로, 차량이 달리는 도로가 만들어 왔기 때문에 도로정비에서 결정적인 핸디캡이 되었다. 일본의 1945년 패전 후, 자동차 대수는 군용차량 겨우 10만대뿐이었다. 미국에서는 T형 포드가 증산되는 시대이었다. 그 후, 급속한 모터리제이션(motorization)이 일본에서도 일어나 차량이 달리기 위한 도로를 필사적으로 정비해 왔다.

인구감소 시대에 진입한 지금, 자동차의 총량이 감소하기 시작한 선진국은 일본이 처음이라고 말할 수 있다. 차량의 통행요청을 위해 도로정비를 서둘러 온 일본이 앞으로 어떠한 도로행정을 실시해야 하는가의 전환점을 맞이하고 있다.

나) 도로공단의 재무상황

일본의 도로정비를 지지해 온 것은 첫 번째로 도로 특정재원이며, 두 번째로 유료도로제도이다. 도로 특정재원은 주로 연료에서 일정 비율로 징수한다. 선진국에서 도로 특정재원을 채용하고 있는 국가는 일본과 미국, 뉴질랜드 정도이다. 연료세의 과세 비율을 높이면서 미국의 도로투자는 증가해 왔다. 이 재무구조를 구(旧)국철과 비교해 보면, 구(旧)국철에서는 수입의 반 정도가 인건비로 되어 있어 재무상황으로서는 파탄이었다. 도로공단은 수입의 범위 내에서 관리되고 있다. 경영적으로는 상당히 잘 운영되고 있는 사례라고 말할 수 있다. 

다) 유료도로 정비와 요금제도

도로정비계획을 연장할 때, 전체 교통량을 재계산하여 유료도로 요금을 올려 왔다. 인플레이션에도 가격 상승에 대한 저항을 감소시켰다. 앞으로, 디플레이션 경제 하에서는 요금을 높이지 않은 것에 대한 것은 과제로 남아 있다. 금리저하에 의한 차환 및 상환기간의 연장에 대응해 나간다. 도로 투자비용은 정부예산보다도 지방예산의 비중이 높은 비율의 규모로 변화되어 왔다. 또한, 재정 투자 및 융자에 의한 지출이 있다. 채무와 세금으로 각각 반 정도의 비용을 공유하고 있다. 유료도로 정비의 문제는 초기에 투자회수가 용이한 도로부터 만든다는 점이다. 1990년대 중반부터 투자수준이 감소하고 있다. 균일요금이라는 사고방식은 투자에 적합한 장소가 사라져 왔다는 것을 말한다.

라) 가격정책가 교통 수요

유료도로의 가격정책에 의해 교통량을 조정하는 것을 어떻게 생각하는 것이 바람직할 것인가. 가격정책은 도로교통모드 개별로 완결해야만 하는 것이 아니고, 지역의 종합교통체계에서 자리매김을 한 후 고려할 필요가 있다. 재무면의 문제로서 도로요금을 낮춰 수입이 증가했다는 사례는 지금까지 없다. 요금을 인하한 해의 수입은 확실히 감소하고 있다. 교통량은 전혀 변하지 않고 수입만 감소한다. 즉, 요금정책은 10%, 20% 정도 가격을 낮춰도 수요를 변화시킬 수는 없다. 교통서비스가 독점하고 있다고 말할 수 있다. 

마) 외국의 사례

유료도로는 세계적으로 보면, 분명히 이용자로부터의 직접 징수하는 방향으로 가고 있다. 일본은 상당히 특별할 정도로 선진국이라고 말할 수 있다. 그러나, 특정재원과 유료도로를 전면적으로 채용한 것은 일본뿐이다. 최근 20년, 가장 투자량이 많은 미국이지만, 도로 유료화를 실시하려고 하고 있다. 캐나다도 마찬가지로 실시할 계획이다. 스페인도 현재 점점 유료화가 진행되고 있으며, 남아프리카는 아프리카 유일의 유료도로를 채용하고 있다. 독일은 상당히 특수한 경우로, GPS를 사용한 유료화를 시도하고 있다.

바) 도로행정의 방향성

정부의 채무를 만들지 않는 형태로 도로정비를 실시하여 수익자 부담의 체계를 이용하여 요금을 징수하고, 정부는 전형적인 공공재인 도로를 유지관리한다. 단, 일본의 경우는 상환을 어느 정도 하느냐에 따라 요금정책도 변화되어야 한다. 일본의 유료도로는 이용자의 편익을 상회하지 않는 요금으로 되어 있기 때문에 앞으로 재무구조를 유지하면 45년 후 건설채무는 모두 변제될 것으로 계산된다. 그러나, 도로의 유지관리비는 남아 있기 때문에 유료도로의 무료화는 현실적으로 선택사항이라고 말할 수 없다.

국토의 균형 있는 발전을 지지해 온 인구증가와 경제성장의 환경이 반전되어 인구감소와 지역의 집주(synoikismos)와 과소(過疎)가 진행되는 것이 예사됨으로 새로운 국토구조의 형태를 고려할 필요가 있다. 대도시권역의 효율성을 향상시키기 위한 투자도 앞으로 필요할 것이다. 사회자본 정비가 진척된 현재 일본에서는 교통모드의 공급측 관점에서 수요측의 관점으로 전환하여 지역내의 사회인프라를 활용하고 시민의 이동편익을 최대화하는 지역 종합교통체계를 정비유지하기 위한 종합교통 유니버설 펀드를 설립할 필요가 있다.

(2) 산업입지와 도로행정

가) 유료도로의 가격정책과 산업입지

유료도로 가격의 이론적 배경이 충분히 논의된 것은 아니다. 고속도로의 수익자 부담이라는 논의가 지역의 범위 내에서 고려해 나가는 것이 필요하다. 원래는 중장기적인 산업입지 및 지역만들기의 비전이 필요하다. 배경이 되는 지역만들기 및 산업입지를 생각하지 않고 정치적으로 가격을 상승, 하락시키는 것만으로 정책목표도 정하지 않고 얻어진 효과를 평가, 검증하는 것은 어렵다.

나) 플로우형 경제에서 스톡형 경제로

“플로우형 경제에서 스톡형 경제로 “와 같은 슬로건이 1990년대 이후 나타났다. 현재의 사회자본을 어떻게 활용해 나갈 것인가, 유지관리의 영역은 크게 되어 있지 않은가, 사회자본은 국민이 효과적으로 이용함으로써 가치가 있는 것이 아닌가, 라는 것이 주장되었다.

유료도로의 가격정책을 고려하여 상환주의를 고찰할 필요가 있다. 상환주의의 요금설정은 도로는 다양한 사람이 사용하기 때문에 건설비용 그 자체는 성크코스트(sunk cost)로 제기하여 이용에 소요되는 한계비용으로 생각할 수 있다. 상한주의를 수정한 최종적인 무료화를 생각해도 좋다. 스톡 경제시대의 이용요금을 변화되어 가는 것이 필요하다.

스톡 경제시대에 맞춰 세계적으로도 시행되고 있는 정책은 거리대비 요금제도이다. 휘발유세 및 유료도로 가격 등 현재는 다양한 요금을 지불하고 있지만, GPS를 사용하여 주행거리에 대해 과금한다. 유료도로를 폐지하고 주행거리에 대하여 지불하기 때문에 일반도로도 요금대상이 된다. 수익과 부담이라는 구도에서는 가장 알기 쉽다. 징수기술은 충분히 가능하다. 가장 큰 장점은 정책적으로 필요한 프라이싱(pricing)을 실시하는 있는 것이다. 예를 들면, 환경에 대해 부하를 고려하는 경우, GPS를 사용한 거리요금이라면 환경부하가 큰 지점의 프라이싱을 변화시킬 수가 있을 것이다.

다) 외국과의 가격 비교

해외의 고속도로 이용요금 체계에 관해서 소개하면, 고속도로에서 차지하는 유료도로의 비율은 일본이 가장 크다. 또한, 외국과 비교해도 일본에서의 요금이 상당히 높다. 그리고, 상환주의를 취하고 있지만, 독일 등은 거리대비 제도를 실시하고 있다. 상환주의는 부담자가 직접 이용자이라는 점이 포인트이다. 완전무료화의 경우 비용부담은 국민전체이다. 상환주의의 장기화에 의한 요금 저감책은 고속도로 이용에 의해 이익을 얻는 경우, 대가를 지불해도 된다. 영구 유료화라고도 말할 수 있다. 단기 효율을 고려하면, 수요의 가격 탄력성이 높은 영역에 낮은 요금을 설정하는 것도 고려할 수 있다. 예를 들면, 승용차에 의한 관광은 저가 탄력성이 낮지만, 화물업무는 탄력성이 높다. 가격정책은 이용자별로 구별하여 도입하는 것도 고려할 수 있다.

라) 오레순트교(Öresund Bridge)와 아카시해협대교

오레순트교는 EU 지역내의 광역 인프라 네트워크의 구축을 목적으로 한 것으로 코펜하겐과 말뫼를 연결하는 다리이다. 덴마크와 스웨덴의 정부지출에 의해 구축되었다. 이용요금은 수익자 부담을 원칙으로 2035년까지 회수하는 것으로 되어 있다. 오레순트교의 특징은 다양한 가격체계로, 통근자와 지속적인 이용자는 요금이 대폭적으로 다르게 되어 있다는 것이다. 이러한 요금설정에 의해 덴마크와 스웨덴의 일방적인 교통흐름이 쌍방향성이 되어 상호간에 이익을 얻는 것으로 되고 있다.

아카시대협대교의 사례를 보면, 통근자를 대상으로 한 지역만들기를 고려하면, 오레순트교와 같은 요금정책을 중장기적으로 지역활성화와 연동시켜 지역전략형 요금정책을 채용하는 것도 가능하다. 또한, 혼시가교(本四架橋)회사에 의한 상환금 확보를 고려하는 것도 가능하다. 인구증가는 지역의 내수를 증가시키고 새로운 산업 및 거주자의 확보에 공헌할 것으로 생각되기 때문에 일시적으로 전략적인 저가격의 가격정책을 채용해도 장래적으로 그 혜택을 지역이 받는다면 중장기적으로는 재무구조도 안정될 것이다.

(3) 고속도로 무료화 정책

가) 고속도로 무료화안과 현재 상황에서의 과제

고속 자동차도를 중심으로 유료도로 제도가 큰 성과를 이루고 있는 가운데 지금까지 유료도로의 성과와 무료화를 객관적으로 비교한다. 고속도로 정비의 전제에는 장래 무료화가 있다. 단, 현재는 높은 유료도로요금의 의해 본래 지방이 도시지역에서 경제 잠재력의 영향을 받아 경제발전 및 산업입지가 진행되고 있지 않다. 또한, 요금수입 중 고속도로의 이용자가 25~30%의 점유율을 나타내고 있으며, 통행요금과 세금을 지불함으로써 이중부담이 되어 공정성의 문제가 있다. 따라서 수익자 부담의 원칙으로 돌아갈 필요가 있다.

가격을 내리면서, 채무를 압축하기 위해서는 첫 번째로 고속도로 요금을 무료화해야 된다. 또한, 특정 도로재원의 범위에서 상환방식을 개정하여 장래적으로는 120조 엔의 채무를 반감시킬 수 있다. 방법은 금리가 높은 채무를 초저금리의 국채로 전환하는 것이다. 그리고, 기존의 일반도로 재원을 유료도로의 재정으로 충당하여 상환재원의 상황을 변화시킨다.

별도로 재원을 효과적으로 활용하여 환경대책 및 자동차의 안전기술에 투자해야 한다. 일본이 가지고 있는 기술을 세계에 공헌할 수 있도록 할 필요가 있다. 그것을 위해 국가와 지방의 역할을 변화시키는 것을 전제로 지방에 재량을 주어 지방에서 국가로 새로운 형태를 제안할 필요가 있다.

나) 도로 행정에서의 재정문제

도로의 재정에 관하여 현재, 40조엔의 채무가 남아 있다. 현재의 제도에서는 2050년끼지 상환해 나가는 것을 상정하고 있지만, 이 방법에서는 채무를 압축하는 것이 증가한다는 것을 상정하고 있다. 왜냐하면, 도로 특별조치법에서 탄생한 상환주의와 요금 풀제도를 위해 메이신고속도로의 요금이 본래 4,600억 엔 정도 상환해야 하는 것을 7조 이상의 요금을 징수했음에도 불구하고 아직 무료화가 되지 않았다. 이것은 채산성이 없는 도로를 만들기 위한 수단의 목적화가 있기 때문으로 도로를 만들기 위한 체제이다. 일반도로 재원 12조 엔의 20%를 줄여 무료화에 충당하면 새로운 국민 부담 없이 무료화가 실현될 수 있으며, 도로정비 정책에서 기존의 사회자본 활용 정책으로 이전할 수 있다.

다) 도로공단 민영화와 고속도로 무료화

도로공단은 2005년에 민영화되었다. 4개의 공단이 6개의 주식회사와 보유채무변재기구로 나누어졌다. 도로의 자산채무를 부담하는 기구와 운영관리 및 신설 건설이라는 2가지 영역으로 나누어 리스료를 받아 변제하는 구조를 만들었다.

도로정비계획 중에는 14,000km의 고규격 간선도로 중 고속 자동차 국도가 11,500km이며, 현재는 8,500km 정도 정비되어 있다. 민영화에 의해 남은 구간정비를 서두를 수 있는가, 2050년까지 40조 엔의 채무를 변제할 수 있는가, 그리고, 주식회사로서 상장할 수 있는가, 국토교통성의 특수법으로서 경영적인 자립이 어렵지 않은가, 민영화의 이념과 실태가 괴리되어 민영화라고 말하면서 실제로는 변화되어 가고 있지 않은가, 민영화에 의한 장점을 기대할 수 없는가 등 이러한 상황이라면 무료화 대책을 취할 필요가 있다.

라) 혼잡문제와 고속도로 무료화

고속도로의 65%는 수요가 충분하지 않다는 자료가 있다. 그럼에도 불구하고 병행하는 일반도로가 혼잡하다. 무료화에 의해 고속도로의 활용과 일반도로의 정체완화의 양립을 기대할 수 있다. 즉, 기존의 도로시스템 전체를 유기적으로 조합시킬 필요가 있다. 단, 도시 고속도로에 관해서는 정책적인 컨트롤의 여지를 남기는 의미로 유료도로 제도를 남겨 두는 것을 검토할 필요가 잇다. 또한, 기존의 사회자본을 활용함으로써 현재의 고속도로망을 신칸센형 도로에서 생활도로로 이행해야 한다. 일본의 IC는 평균 10km별로 존재하고 있지만, 미국은 평균 3km에 하나씩 IC가 존재한다. IC를 증가시켜 출입을 편리하게 하고 일반도로와의 연대를 도모해 나간다. 이렇게 하면 체증을 완화시키고 환경을 개선시킬 수 있다.

마) 지방 변혁과 고속도로 무료화

고속도로 무료화는 지방에 다양한 영향을 미친다. 우선, 지방에 새로운 라이프스타일이 실현된다. 그리고, 비즈니스의 개발, 관광, 유통업의 발달, 생활권의 확대가 발생된다. 이것은 일본의 농촌지방에서도 기대할 수 있다. 큰 경제효과가 기대되는 기존의 사회자본의 활용을 추진할 경우에도 고속도로 무료화는 중요하며, 무료화를 통하여 채무의 압축을 실시하면서 “도로를 위한 행정”에서 사회자본의 활용으로 관심을 옮기는 것도 가능하다. 일본의 변혁을 촉진하기 위해서도 고속도로 무료화와 지방으로부터의 변혁을 동시에 추진할 필요가 있다.

바) 내셔날 미니멈으로서의 도로와 그랜드 디자인

메이지의 철도와 같이 선도적인 역할으로서의 도로정비는 계획에 맞춰 거리가 조성되었다. 인구증가와 경제성장이 그 원동력이 되었다. 한편, 생명의 거리로 대표되는 병원까지의 접근을 어떻게 확보할 것인가, 학교에 어떻게 접근할 것인가에 대한 내셔날 미니멈에 관하여 실시할 필요가 있다. 일반도로 재원을 고속도로 무료화를 위해 투입하는 것은 내셔날 미니멈에 관한 논의를 제외하고 추진하는 것은 불가능하다. 종합교통체계에서 자리매김을 고려할 필요가 있다.

(4) 낙도 항로정책과 교통복지정책

가) 일본의 낙도 항로정책

사람이 이용하는 도로는 아스팔트가 아니어도 도로이다. 일본의 항로에서 보조대상 분류를 보면, 일본에서는 191 보조대상 외의 항로와 122의 보조대상 항로가 존재한다. 이것은 홋카이도부터 오키나와까지의 항로 전부 해당한다. 보조대상인 122 항로는 적자라고 말할 수 있다. 낙도의 주민은 작은 항로일지라도 항로는 도로이며, 학생과 일반인의 통학 및 통근, 중핵도시 병원으로의 접근에도 이용된다. 항로가 없으면 낙도의 주민생활은 유지할 수 없다. 공공복지를 담보하기 위하여 이러한 채산성이 없는 노선에는 보조금 정책이 채용되고 있다.

현재 정책의 보조정책은 노동비용인 인건비, 비노동비용인 수선비, 연료비로 나누어 투입되고 있다. 국가와 지방의 배분은 예산제약에 의해 보조액이 결정되고 있는 것이 현황이다. 현재는 지방업자의 적자분은 거의 보상되지 않는다. 결손액이 증가경향이 있으며, 예산 배분액은 계속 횡보하고 있다.

나) 보조정책과 효율화

보조를 할 경우, 효율화는 피할 수 없는 과제이다. 이익과 비용의 관리는 적절한가, 이익의 증감이 사회환원 요인에 의한 것인가, 경영책임 범위인가, 벤치마킹을 기본을 개별적으로 best effort를 검증하는 작업이 필요하게 된다. 사업구조를 보존한 채 보조금을 투입하면, 효율화에 의한 적정화가 실시되지 않고, 비효율적인 사업이 지속될 가능성이 있다. 채산성이 없는 노선에서 사업자끼리의 합병 등도 선택사항으로 고려할 필요가 있다.

또한, 상하분리방식에 의해 인프라의 서비스 경쟁에 참여함으로써 정부에 의한 공공재의 유지관리와 자유경쟁의 양립을 도모할 수 있다. 이것은 업자에게 보조할 것인가, 주민에게 보조할 것인가의 구별에도 관련된다. 전자는 산업정책이며, 후자는 복지정책이다, 두 개의 조합을 어떻게 하느냐에 따라 지역의 교통 니즈에 맞는 보조시책이 요구된다.

다) 상하분리정책

상하를 분리하는 동기는 시장에 맡겨두면 지속 불가능하거나, 전혀 정비할 수 없는 점에 원인이 있다. 예를 들면, 도로에서 상하분리 상의 ‘하”에 해당하는 것은 배와 선착장이다. 도로행정에서는 토지와 도로가 해당된다. 철도행정에서는 정의되어 있지 않다. 이런 것들의 구별을 준비하지 않고 보조금을 도입할 경우, 사업자는 효율화의 인센티브를 갖지 않는 경우가 있다. 보조금을 위해 사업운영을 실시함으로써 지역의 이동수요를 만족하는 서비스 전개를 실시하지 않고 서비스 상의 경쟁을 촉진하는 것도 어렵게 된다.

라) 유니버설 서비스 펀드에서 경쟁과 복지정책

교통체계의 요금은 원가방식에 의한 축적방식의 가격산정이었다. 그것에 비해 결손이 발생하면 공공이 보조하는 체계를 만들어 왔다. 경쟁에 의한 편익향상과 복지정책의 양립을 실시하는 것은 종량적인 이동에 대한 과금에 의해 세금을 징수함으로써 대응할 수 있기 때문이다. 유니버설 서비스 펀드에 의해 다양한 교통모드의 인프라부분의 정비를 담보하면서, 경쟁적인 교통모드에서 얻어진 요금징수와 복지영역에 속하는 교통모드에서의 과금 수입도 동일한 재원에 포함되는 이상 복지영역의 가격을 낮추는 것이 바람직하며, 보조금을 낼 필요가 없다. 중요한 것은 주민의 이동에서 얻어진 편익을 최대화하기 위한 교통인프라의 존재방식이며, 사회자본정비와 그 활용이다. 재원이 다른 것 및 보조금에 의한 인센티브의 왜곡이 편익을 저하시키는 것은 바람직한 방법이 아니다.

또한, 보조금 정책의 결점은 바람직한 노력을 모니터링하는 비용이 높고, 벤치마크가 애매할 경우가 있다. 특히, 영세사업자의 경영내용에 관한 자료는 압도적으로 부족하고, 재무분석 및 벤치마크의 계산을 실시하는 것이 불가능한 경우가 많다. 사람의 이동을 관리하는 자료를 집약하고 가격 탄력성에 기초한 가격정책을 고려하는 것이 효율적이라고 말할 수 있다.