요약

이 보고서는 미국에서 운송에 사용하는 석유계 연료의 소비와 국가의 에너지안전을 강화하고 이산화탄소와 그 외 온실가스(GHGs)배출을 조절하는데 도움이 되도록 이 소비의 감축에 대한 공적관심을 시험한 것이다. 과학적 분석과 모델은 금세기 중반에 이러한 가스의 대기농도 안정필요성을 지적하고 있다. 전 세계적으로 향후 40년간 최대 80퍼센트까지 가스배출을 감축시킬 필요가 있다는 결론이다. 이러한 에너지와 심각한 가스배출문제를 차지하는 운송부문의 응답은 중요할 것이다. 왜냐하면 미국에서 소비하는 석유의 3분의 2이상을 이 부문에서 차지하고 미국의 에너지소비로 인해 방출되는 모든 이산화탄소 가스의 4분의 1에서 3분의 2를 이 부문에서 생성하기 때문이다.

이 보고서에서는 바람직한 에너지소비와 향후 반세기동안 미국의 운송부문에서 배출되는 온실가스배출감축을 가져올 정책대안을 검토하고 있다. 이 보고서의 목적은 시간이 지나면서 각 정책대안의 영향에 대한 모델을 만들고 그 영향을 정량화하는 것이 아니라 각 정책이 행위에 영향을 주는 방안과 에너지절약기술 및 특히 운송부문의 석유소비와 온실가스의 배출에 가장 큰 영향력을 가진 운송방식에서 가스배출감축기술에 대한 수요와 공급을 조사하는 것이다. 여러 가지 정책가운데 선별작업에 선발된 관계자는 그들의 선택에 따라 예상되는 안전전체범위, 경제적, 환경적 결과와 같은 이 연구에서 시험될 수 없는 많은 요소를 고려해야만 한다. 그래서 이 보고서에서는 잇단 특정의 정책들을 추구하라고 권하지 않는다. 대신에, 이 보고서를 전 운송수단에 적용 및 에너지집약적인 운송활동 총량, 운송차량의 연료효율성, 운송부문의 에너지공급에 따른 온실가스배출특성에 미치는 그것의 영향력에 관한 각 정책의 접근방식평가는 강조한다. 각 정책대안에 대해서 실행과 관련된 난제와 수십 년의 시간동안 대규모 에너지절약과 온실가스배출감축의 생성과 관련된 난제에 주어지는 고려사항이 있다.

기후변화과학과 온실가스모델링을 통해 나타난 엄청난 양의 요구되는 온실가스방출감축을 생각해 본다면, 미 운송국이 필요한 에너지절약 및 가스배출감축대책을 유도하고 지속하기 위한 정책들의 밀접한 협력 없이 이러한 감축에 비중 있게 기여한다는 것은 상상도 못할 일이다. 점차적인 운송차량에 대한 연료효율성 개선과 부분적으로는 공공정책에 의해 초래되었지만, 지난 수십 년간 계속되어온 그들의 운영개선으로 총인구, 자동차소유, 개인교통수단, 화물수요, 교통 혼잡이 증가했을 때조차도 이산화탄소가 풍부한 석유의 운송총수요를 가라앉혔다. 그러나 운송에 필요한 석유수요 증가의 단순감소로 향후 40년간 운송으로 인해 배출되는 이산화탄소와 온실가스의 현격한 감축을 가져오지는 못할 것이다. 이런 점에서, 앞에 놓인 정책과제는 지난 40년간 미국이 직면하고 있는 에너지보존문제보다 더 복잡하다. 세기 중반까지 에너지사용과 배출에 대폭적인 감소를 이루어내는 것이 차량연료효율성면에서 점차적인 개선보다 더 필요할 것이다. 운송연료공급과 에너지 집약적, 배출 집약적 운송활동총량의 온실가스영향을 감축시킬 필요가 있을 것 같다.

현안 정책과제

운송은 상업과 미국인들의 일상생활의 중심이다. 사람들은 더 많은 일터에 접근하고, 보다 넓은 범위의 상품과 서비스를 얻고, 사회적으로 광범위한 지역과 연결될 수 있다. 기업은 가장 경제적으로 효율적인 위치에 사업체를 위치시켜 대규모 숫자의 공급자와 고객을 접할 수 있다. 오늘날의 운송수단과 시스템은 쉽고 신속하게 변화될 수 있으며 수십 년간 진화해왔고 미국인들이 사는 곳과 방식 및 미국의 기업들이 운영하는 곳과 방식에 대한 수많은 결정을 반영해왔다. 그래서 미국의 에너지 집약적 운송시스템의 다양성, 복잡성, 편재성이 정책결정을 위한 기회와 도전 모두에서 나타나고 있다. 운송에 소비된 총에너지와 이에 따른 온실가스방출은 대체로 운송차량의 연료효율성, 그들의 운영환경, 그 차량의 사용빈도와 강도, 소비된 연료의 온실가스특성의 기능이다. 앞으로 수십 년 동안 운송에너지소비 및 배출을 억제하기위한 정책은 거의 확실하게 개인용도로 사용하는 승용차와 소형트럭, 화물을 이동하는데 사용하는 중형 및 대형트럭에 초점을 맞출 필요가 있다. 승용차와 소형트럭은 단독으로 운송부문 석유소비차량의 3분의 2를 차지하며 따라서 온실가스배출량도 같은 비율을 차지한다. 대체로 차량연료효율성규정과 온실가스효율성규정에서 예상된 증가 때문에 경량자동차는 시간이 지나면서 운송부문의 총에너지 사용 및 가스배출에서 보다 작은 몫을 차지할 것이라고 예측되었다. 그럼에도 불구하고 그들은 2030년에는 다수(55에서 60퍼센트)를 계속해서 차지할 것이다.

화물을 운반하는 트럭을 포함해서 대형 및 중형 차량은 운송부문 에너지사용 및 가스배출 차량 가운데 20에서 25퍼센트를 차지한다. 그들은 2030년에 비슷한 퍼센티지를 차지할 것으로 예측된다. 이것은 모든 차량이 운송부문 총에너지사용 및 가스배출의 75퍼센트 이상을 계속 차지할 것이라는 것을 의미한다. 다음으로 가장 큰 공헌자는 항공 산업인데 이 업계의 가스배출 몫은 20년 기간 동안 6에서 8퍼센트로 증가할 것으로 예측된다. 따라서 승용차, 트럭, 여객기와 같은 세 종류의 차량은 다가올 수 년 동안 운송부문 에너지사용 및 가스배출의 주요 원으로 남게 될 것이다. 운송에너지사용 및 가스배출 동향의 주요변화를 겨냥한 어떤 정책들도 이러한 차량의 운영과 그들의 에너지사용 및 가스배출추세를 감축시키기 위한 기회를 찾아 활용할 필요가 있을 것이다. 승용차와 소형트럭에 대해서, 이러한 기회에는 다음이 포함될 것으로 보인다.

. 현 법안에서 요구하는 갤런 당 35마일의 목표를 초과하려는 시도로 2020년 이후에 소개될 연료효율이 좋은 차량의 증가,

. 쇼핑 및 서비스를 위한 자유재량통행과 같은 개인운송을 이루는 가정용 개인차량의 성장률 완화,

. 휘발유에 대한 의존도를 줄이고 생산과 소비 모두에서 보다 낮은 온실가스를 배출하는 에너지원으로 연료공급의 다양화.

화물운반트럭에 대해서, 그 기회에는 다음이 포함될 것으로 보인다.

. 연료절감트럭의 설계와 기술의 개발 및 소개 가속화,

. 보다 연료효율이 좋은 운영 및 유지관리경험이 있는 선박운영자에 의한 광범위한 채택 장려,

. 디젤 소비를 줄이고 생산과 소비 모두에서 온실가스배출이 보다 낮은 에너지원으로 연료공급의 다양화.

여객기에 대하여, 다음 사항이 포함될 것으로 보인다.

. 에너지 사용에 있어서 더 효율이 좋고 가스배출을 더 적게 하는 차세대 항공기의 조기 참여를 촉진하는 항공회전율의 가속화,

. 향상된 항공교통 운영관리 절차와 시스템의 사용을 통해서 보다 효율적인 항공루트 설정 가능성.

이러한 우세한 방식으로 에너지를 절약하고 가스배출을 줄이기 위한 기회를 성공적으로 활용하기 위해서는 (a) 차량, 연료, 하부구조를 공급하고 (b) 차량을 소유하고 운영하며 상업적 화물과 승객서비스를 제공하며 (c) 이러한 운송서비스를 요청 하는 사람들의 결정과 행위에 영향을 주는 정책이 필요할 것이다. 이러한 모든 그룹의 동기유발과 행위에 영향을 주지 않는 정책방안은 바람직한 결과를 얻지 못할 것이다. 논의의 핵심은 가스배출을 통제하는 기술을 빠르게 발전시키고 금세기의 중반까지 현격한 가스배출감소를 가져오기 위한 에너지절약을 확대시키는데 가장 적합한 정책의 종류와 결합에 대한 것이다.

전략적 관심과 정책의 조정

미국이 정책결정을 하는데 있어서 다년간 강조하고 있는 것은 보다 효율적인 차량의 생산과 휘발유와 디젤연료 이 외의 다른 에너지원을 강요하는 운송차량과 연료의 규제에 대해서이다. 자동차제조업체에 연료절감차량생산 증가를 요하는 연방규제법이 1970년대 이후 계속 존재해왔고 현재는 2012년 식에서 시작하는 신차와 소형트럭에 대한 온실가스배출성능규정과 동반 존재한다. 추가적인 연료효율성규정에는 중형 및 대형트럭에 대한 것이 계획되어 있고, 유사한 규정이 다른 방식으로 대형차량에 대해 추진되고 있다. 최근에 채택된 연방재생연료규정에서는 운송연료공급의 일정 퍼센티지가 생활주기를 근거로 더 낮은 온실가스배출연료로 구성할 것을 요하며, 주로 운송 상품의 공급자를 기반으로 한 또 다른 정책을 나타내고 있다.

비교해 보면, 운송차량사용자와 연료소비자의 행위와 결정에 영향을 미치도록 한 정책은 좀처럼 제안되지 않고, 소개가 훨씬 덜 된다. 공급자지향적인 차량 및 연료규정은 정책결정자가 이용할 수 있는 유일한 선택사항이 아니며 운송에너지사용과 가스배출의 대량감소가 향후 반세기동안 이루어진다면 소비자를 겨냥한 행위가 거의 반드시 요구될 것이다. 이 보고서에서 검토된 정책선택사항은 다음과 같다.

. 운송유류세,

. 차량연료효율성규정과 사용료리베이트(차량연료효율성에 대한 관심을 유발하기 위한 다른 재정적 인센티브)

. 운송연료에 대한 저탄소규정,

. 개인의 가정용 차량이용 억제를 겨냥한 토지사용통제 및 여행수요관리대책,

. 차량운영효율성증가를 위한 운송기반시설에 공적투자.

이 보고서는 에너지 집약적 및 가스배출 집약적 운송활동의 양, 연료효율성이 좋은 차량 및 그들의 작동에 영향을 줌으로써든 또는 운송에너지공급의 온실가스배출특성에 영향을 줌으로써 각각의 정책선정이 운송에너지사용 및 온실가스배출에 얼마나 영향을 미치는지를 시험한 것이다. 세 가지 요소 모두에 영향을 주고 전 수단에 적용될 수 있는 정책은 운송에너지사용 및 가스배출에 가장 큰 영향을 미칠 수 있다. 각 정책이 얼마나 빠르게 영향을 미칠 수 있느냐는 온실가스배출이 환경에 축적되고 있기 때문에 가장 중요한 고려사항이다.

표 S-1은 전 방식에의 적용범위와 나열한 영향들(즉, 연료 및 온실가스배출효율성, 활동성, 연료의 온실가스특성)에 관해서 어떻게 비교하고 있는지를 요약한 것이다. 유류세는 전 방식에서 가장 크게 적용된다. 실제로 유류세는 비록 크기는 다양하지만 거의 모든 운송수단에 자리 잡고 있다. 전 부문에 적용되고 있는데 거기에다 유류세는 연료, 차량, 운송서비스의 소비자와 공급자가 모두 다양한 에너지절약 및 가스배출감소대책을 촉진하는 이점을 가지고 있다. 유가를 올림으로써 유류세는 보다 연비가 좋은 차량과 작동 및 에너지 집약적 운송활동(유류세의 규모와 지속성에 따른 효과의 크기가 있는)수요 감소에 대한 소비자의 관심을 이끌 수 있다. 연료효율성규정에는 더 중점적인 영향이 있는데 차량과 연료의 에너지성능 및 가스배출성능을 증가시키려 하지만 차량 운영자가 더 연비가 좋은 차량운영에 종사하거나 그들의 에너지 집약적 및 가스배출 집약적 활동을 축소하도록 촉진하지는 않는다. 유류세를 제외한 표 S-1에 올려진 대부분의 정책선택사항은 영향력이 미미하며, 그들은 특정한 방식과 운송에너지사용 및 가스배출에 영향을 미치는 요소들 가운데 단 하나를 겨냥한 것이다. 적절한 시기에 달성하고, 지속적이며, 온실가스배출감소증가의 중요성은 정책간의 결합이 필요할 수 있다는 것을 의미한다. 유가를 포함해서 차량 및 연료공급자 규제에 초점을 맞춘 현재를 넘는 행위가 확실히 필요할 것이다. 비록 유류세가 국가의 운송하부구조를 위한 자금조달에 오랫동안 중요한 역할을 해왔지만, 미국에서 에너지 보존을 꾀하기 위한 유류세 사용에 대한 시험은 없었다. 운송하부구조 비용을 위해 아주 조금 유류세를 인상하는 제안을 했다가 직면한 저항으로 중기 무렵에 중요한 정책역할을 할 것이라는 유가전망이 회의적이게 되었다.

표 S-1의 우측 칸에서, 조기실행에 대한 정책들의 전망과 25년에서 50년 동안 대규모 에너지 절약 및 가스배출감소가 일어날 수 있는 그들의 잠재력에 관해서 정책을 비교했다. 공적수용이 이루어질 수 있는지가 모든 중요한 정책에서 과제이다. 차량 및 연료에 대한 규정이 적어도 최근 몇 년간 그러한 잠재력을 증명했지만, 그들 역시 더 효율적인 차량 및 연료에 대한 수요를 만들고 유지하기 위해서 이 보고서에서 시험한 차량 사용료리베이트 계획과 같은 유가전략으로 보완될 필요가 있을 수 있다. 이 보고서에서 조사된 몇 가지 정책들은 그들이 온실가스배출감소보다 더 한다고 약속하지 않는다면 채택해서 오랫동안 유지되어야 할 것 같다. 세계에서 정치적으로 불안정한 지역에서 많은 석유가 공급되고 있는데, 그 석유의 의존도 감소에 대한 관심이 연료절감규정 채택에 대한 중요한 이유였다. 그리고 이러한 관심은 운송에너지사용 억제를 목표로 한 다른 정책들을 도입할 때 뒤에서 계속 추진력을 발휘할 것이다.

이 외의 공적관심 또한 이러한 목표들과 같은 맥락이어야 한다. 예를 들면, 시스템을 더욱 에너지 효율적으로 만드는 운송하부구조와 운영사례에 투자하는 것 또한 그들이 혼잡과 지체를 감소시킨다면 소비자에게는 바람직한 일일 것이다. 토지사용계획과 운송투자의 협력으로 소비자에 의한 더 효율적이며 효과적인 에너지절약대책을 얻게 될 것이다. 정말로, 유류세와 소비자의 에너지절약에 대한 관심을 불러 일으키는 다른 유가정책이 양립할 수 있도록 하는 하부구조관련 정책들이 필요할 것이다. 온실가스배출감소달성을 위해서, 전술적이고 전략적인 정책통로가 제시되었다. 실행 잠재력을 증명해왔던 차량의 연료효율성규정은 에너지사용과 가스배출의 느린 성장률에서 바람직 할 수 있다. 그러나 그러한 방식과 차량이 특정한 것에 대한 정책은 유가에 따라 생산된 정책과 같은 훨씬 더 큰 시스템적 대책을 만들 수 있는 정책에 의해 성취될 필요가 있을 것이다. 앞에 놓인 전략적 과제는 이러한

더 지대한 영향을 가져올 정책을 구축하고 공적수용을 얻어 내는데 있다. 그들의 중요성에 대해서 믿을만한 사례가 필요할 것이며 하부구조투자와 토지사용계획과 같은 수용을 촉진하고 바람직한 장기적 에너지절약 및 가스배출감소대책을 용이하게 하는 시기적절한 많은 보완정책의 도입이 필요할 것이다.

표 S-1 운송수단의 석유사용 및 온실가스배출 감축을 위한 주요정책방안의 영향범위, 규모, 시기

표 S-1(앞에서 계속) 운송수단의 석유사용 및 온실가스배출 감축을 위한 주요정책방안의 영향범위, 규모, 시기

표 S-1(앞에서 계속) 운송수단의 석유사용 및 온실가스배출 감축을 위한 주요정책방안의 영향범위, 규모, 시기

전략적 정책결정 정보연구

이 연구가 연구의제발전 임무를 부여받지는 않았지만, 이 보고서에서 논의된 과제에서는 박식하고도 전략적인 것을 근거로 가까운 장래 및 중기 정책선정의 장기적 중요성을 지적하고 있다. 전략적인 정책결정방안을 위해서 기술발전을 지원하는 전통적인 역할을 능가하는 연구가 필요할 것이다. 그것은 다양한 분야와 학문, 예를 들면, 운송과 생산성의 관계에 대한 경제학 연구, 정책이 전체 사법권과 어떻게 협력될 수 있는가에 대한 정치적 연구, 에너지절약에 대한 미래흐름에 소비자가 얼마나 가치를 두고 있는가를 좀 더 잘 이해하도록 하는 행동과학 연구에서 도출된 정보와 분석적 기술을 필요로 할 것이다. 그러한 정보를 가지고 있으면, 정책결정자들은 대안정책이 서로 얼마나 상호작용할 수 있는지, 특정대책이 최대효과를 얻기 위해 필요한 소요시간, 선택한 정책이 효과적이도록 하는데 필요한 행위를 평가하는 데 좀 더 나은 입장에 있을 것이다. 그러한 연구는 많은 관련결정에 정보를 줄 수 있다. 또 운송기관에 네트워크 운영을 더 에너지 효율적이고 고유류세에 직면한 소비자의 요구에 반응하도록 만드는 것에 대한 중요성을 보일 수 있다. 트럭크기와 무게, 규제와 같은 다른 공공정책이 에너지사용 및 가스배출감소 목표에 얼마나 영향을 줄 수 있는지를 나타낼 수 있다. 방식이 특정한 정책의 영향이 더 잘 평가될 수 있도록 하기 위해서 에너지가 시스템 전반에 걸쳐 어떻게 흐르는지를 이해하는데 도움이 될 수 있다. 운송부문의 에너지 및 가스배출성능에 대한 중요한 효과를 주는 신차의 잠재력과 연료기술이 평가될 때 운송부문의 규모, 사용, 제한을 잘 이해할 필요가 있다. 더 일반적으로, 연구를 통해 새로운 에너지와 운송기술을 증진시키는 정책들이 세계의 다른 부분에서 그리고 제조, 건설, 농업과 같은 경제의 다른 부분에서 어떻게 유가, 에너지소비, 온실가스배출에 영향을 줄 수 있는지를 더 강하게 이해할 수 있다. 정책의 전략적 결합이 추구하는 것이 어느 것이든 간에 그들을 도입 및 유지에 성공하게 되는 것은 궁극적으로 에너지를 보존하고 운송과 다른 부문에서 나오는 온실가스배출을 감소하기 위한 공적해결에 달려있을 것이다. 수십 년 동안 대중이 운송에 있어서 에너지절약에 대해 많은 관심을 갖는 데는 충분한 이유가 있었다. 세계의 석유공급자에 대한 우려에서 대기의 질적 수준을 향상시키기 위한 욕구로 그러했다. 기후변화가 이러한 공적관심에 덧붙여지고 그 관심을 상승시켰다. 이러한 관심에 대처하는 공공정책의 전략적 협력에 대한 요구가 새롭지는 않지만, 그 요구는 점점 더 시급해지고 있다.

▣ 원문제목 : POLICY OPTIONS FOR REDUCING ENERGY USE AND GREENHOUSE GAS EMISSIONS FROM U.S. TRANSPORTATION