1. 개요

유럽, 미국에서의 기후변화에 관한 대책은 법률이나 적응 전략을 정해 실시하고 있다. 하천 분야에서의 적응책으로는 “하천 공간의 확보”, “기후변화의 영향을 전망한 치수 계획”, “기후변화를 고려한 제방 정비”, “기후변화의 영향을 전망한 수로 정비”, “도시계획과의 제휴”, “토지 이용 규제”, “토지 이용의 변경”, “건축 규제”, “자연 재생에 의해 침수를 허용” 등이 실시되고 있다.

2. 국가별 기후변화로의 대처를 위한 치수 대책

가. 영국

영국에서는 기후변화의 영향뿐만 아니라 토지 이용 형태도 향후 홍수 리스크를 높이는 가장 큰 요인의 하나라는 인식을 갖고 있다. 환경․식량․농촌지역부(Defra)는 2004년에 “Making Space for Water(치수 공간의 정비)”라고 하는 기본 컨셉을 제시해, 홍수․해안 침식 관리에 관한 정책 결정에서 기후변화로의 적응이 필요 불가결하며, 홍수의 모든 원인을 고려한 포괄적인 접근에 의한 홍수 리스크 관리의 방침을 수립하였다.

이에 따라 Defra의 정책 실시 기관인 환경청(EA)은 기후변화에 대한 적응을 위해 “기후변화 적응 전략(Climate Change Adaptation Strategy)”을 책정하였다.

또, 환경․식량․농촌지역부는 2006년 3월의 “홍수․해안 방어 평가 가이던스 No. 3(FCDPAG3)”의 보완적 자료로서 2006년 10월에 “Supplementary Note to Operating Authorities - Climate Change Impacts(실시 기관을 위한 보충 사항-기후변화의 영향)”를 공표하였다.

나. 프랑스

프랑스에서는 기후변화의 영향에 의한 손해의 평가 및 영향 축소의 비용을 억제할 수 있는 대책의 평가가 진행되고 있지만, 구체적인 적응책으로서 도입된 새로운 시책은 확인되고 있지 않다. 그렇지만, 이미 유역 단위의 관리 개념이 확립되어 있기 때문에, 기존의 유역 관리 계획 및 각종 방책을 이용해 기후변화로의 적응이 진행될 것으로 예상된다. 한편, 최근의 프랑스 하천 행정의 경향으로는 하류로의 영향을 고려해 제방 건설을 최대한 회피해, 가능한 한 온 사이트 등에서 저장하는 시책이 추천되고 있다. 이러한 관점에서 프랑스에서는 도시계획을 활용한 자연재해로의 대응, 즉, 도시계획과 건축 규제에 의해 자연재해를 줄이고, 도시화를 억제함으로써 자연재해 리스크를 경감하는 대처가 중심이 될 것으로 예상된다.

다만, 이미 제방을 가지는 대하강에서는 유역 전체에 일관된 하천 정비가 필요하다는 인식이 있어 대하강 유역별로 중장기적인 계획에 근거해 제방 보강 등의 사업이 실시되고 있다.

다. 독일

독일에서는 “홍수 리스크의 평가와 관리에 관한 유럽 의회․이사회 지령(2007/60/EC)”에 따라, 연방정부 및 주정부에서 물문제 작업부회(LAWA)를 이용해 통일적인 홍수 리스크 관리 계획의 책정이 검토되고 있으며 이는 향후 기후변화로의 적응에 관한 목표를 달성하기 위한 방책을 제시할 계획으로 발전해 갈 것으로 예상된다. 이미 2002년에 발생한 엘베강 홍수를 계기로 연방환경부(BMU)는 “홍수 방어에서의 기본 원칙(5대 중점 프로그램)”을 책정하였으며, 범람원의 특정 및 관리를 핵심으로 하는 예방적인 홍수 리스크 축소의 원칙을 제시하고 있는 등 하천 공간의 정비와 홍수 저장을 주축으로 하는 적응책이 계속해 추진되어 가고 있다.

라. 네덜란드

네덜란드에서는 2050년의 라인강의 장래 계획 유량이 18,000m3/s으로 증가할 것으로 추정되고 있어 이 수치를 적응 계획의 기준으로 채용되고 있다.

2006년의 “하천 공간 확장 방침에 관한 주요 국토계획 결정(PKB Room for the River)”에서는 2015년까지 라인강의 계획 유량 16,000m3/s를 안전하게 흘릴 수 있도록 하기 위한 하적(河積)의 확보를 목표로 제시하고 있었지만, 2015년 이후의 정비 목표는 기후변화의 영향을 고려해 18,000m3/s를 목표로 하고 있다. 이를 실현하기 위한 대책으로는 현재 “하천 공간 확장 프로그램(Room for the River Programme)”이 실시되고 있으며, 또 보다 장기적인 대책으로는 델타 프로그램이 추진되고 있다. 이 외에 토지 이용 규제나 건축 수법을 이용한 예방적 대책이 추진되고 있으며 범람 구역에 대해서는 홍수가 발생했을 때의 위기 관리나 정부 보증 제도도 정비되고 있다.

마. 미국

미국에서는 2005년의 허리케인 카트리나에 의한 심각한 피해가 발생해, 재해 후의 검증에서 범람 및 제방 붕괴에 의한 피해의 확대가 지적되었다. 이러한 대응으로서 2007년 수자원개발법에 의해 허리케인 카트리나로 피해를 받은 중요 인프라의 재건 등의 사업이 인가됨과 동시에, 제방 안전 프로그램이 규정되었다. 또, 지구 온난화를 고려한 연안 지대의 방어에 관한 지침도 있다.

1970년대부터 범람원 관리의 개념이 도입된 미국에서는 홍수 보험제도를 이용한 토지 이용 규제나 건축 규제가 확립해 있지만, 카트리나로 인한 보험금 지불액수뿐만 아니라 2008년에는 미시시피 강의 중앙 서부 홍수에 의한 큰 피해가 발생해 홍수 보험제도의 운영이 압박을 받아, 범람원 관리 시책의 실효성을 높이기 위해, 제방의 안전 관리와 치수 사업으로의 투자의 필요성이 재인식되고 있다.

3. 정책적 시사점

세계에서 처음 기후변화에 관한 완화책이나 적응책을 규정한 “기후변화법(UK Climate Change Act)”를 2008년에 제정한 영국은 홍수 위험 구역에서의 건축 규제 등의 “범람원으로의 자산 유입의 규제”와 제방 및 방조대의 건설 등 “예방”의 양쪽 모두를 실시하고 있다. 독일 및 네덜란드도 “범람원으로의 자산 유입의 규제”와 “예방”의 양쪽 모두를 실시하고 있지만, 현시점에서 수집할 수 있던 적응책의 사례만을 보면 “예방”을 중시하고 있는 것으로 보인다.

한편, 미국 및 프랑스에서는 기후변화로의 적응책으로서의 구체적인 시책은 현시점에서는 존재하지 않지만, 기존 계획에 대해 이미 범람원 대책을 포함시켜 사업을 실시하고 있다.

다음은 향후의 정부의 관련 적응책을 검토하는데 있어서 참고가 되는 사항에 대해 고찰한 내용이다.

○ 지구 온난화에 따른 기후변화에 의해 증대하는 외력에 대해서 대책을 강구하지 않으면 홍수 피해의 증대는 피할 수 없다. CO2 삭감은 한 국가만의 노력만으로는 대응하지 못하고, 치수 대책은 완화책에만 의지할 수 없다. 유럽, 미국과 같이 “No regret”(후회하지 않는다)를 기본 컨셉으로 최악의 기후변화 시나리오를 상정한 적응책을 검토하며, 현재의 과제에도 효과가 있는 대책부터 착수해 나갈 필요가 있다.

○ 영국, 독일, 네덜란드에서는 기후변화의 영향을 고려해 유량을 상정한 치수 계획이 입안되고 있다. 최악의 기후변화 시나리오를 상정한 적응책에 대한 검토에서는 기후변화에 의해 불확실성이 커질 수 있는 경우를 고려해, 발생 가능성이 있는 모든 홍수를 대상으로 침수 피해의 최소화를 목적으로 한 치수 계획으로 정리해 나갈 필요가 있다.

○ 유럽, 미국에서는 이미 표면화하고 있는 기후변화의 영향과 향후 예측에 관한 홍수 리스크 맵이 존재해, 도시계획에서 홍수 리스크 평가에 근거한 토지 이용 규제나 건축 규제를 강화하고 이와 병행해 적응책의 선정과 편성의 검토가 진행되고 있다. 침수 피해의 최소화를 위해, 국내에서도 홍수 리스크 평가에 근거한 토지 이용 규제나 건축 규제의 강화가 필요하다.

○ 네덜란드에서는 기후변화 영향에 의해 향후 예측되는 하천 유량의 증가나 해수면 수위의 상승에 대처하기 위해, “하천 공간 확장(Room for the River)”이라고 하는 정책이 전개되고 있다. 기후변화에 의한 하천 유량의 증가나 해수면 수위의 상승을 고려해, 하천 정비 기본방침의 재검토나 하천 정비 계획 시설의 조기 정비에 대해 검토할 필요가 있다.

○ 지방 분권이 진행되고 있는 독일에서는 물에 관한 문제는 광역에 걸친 것으로 인식하여 일원적인 관리 필요성과 법 체계의 재검토를 하고 있다. 기후변화의 영향에 의해 홍수 피해의 대규모화나 광역화가 우려되는 상황에서, 중앙정부의 권한 강화를 통한 완화책과 적응책의 추진을 목적으로 하고 있다.

▣ 원문제목 : 欧美諸国における治水事業実施システム

                   －気候変化を前提とした治水事業計画－