1. 프랑스의 도로 개요

프랑스는 유럽 대륙 서부에 위치한 공화국으로 면적은 54.7만km2, 인구는 6,340만명(2009년), 국내 총생산은 1조 9,071억 유로(2009년)이다.

교통기관별 분담율(2007년)을 보면, 여객에서는 도로가 88%로 압도적으로 높고, 그 다음으로 철도가 10.5%, 항공이 1.5%이다. 화물에서는 도로가 79.9%, 철도가 11.4%, 파이프라인이 6.5%를 차지하고 있어 역시 도로가 차지하는 비율이 높다.

도로의 총 연장은 1,027,791km(2009년)로, 고속도로에 해당하는 오토루트(Autoroute)의 연장은 11,042km(이 중 유료는 8,431km)이며 일반 국도는 9,765km, 지방 도로는 377,984km, 시읍면 도로는 629,000km이다. 2004년에 공포된 지방분권법에 의해, 정부가 관리하는 도로는 고속도로, 정부 및 EU의 이해와 관련한 도로망이며, 그 이외 도로 약 16,200km는 주(州)에 이관되었다.

프랑스의 도로 행정은 환경․지속가능발전․교통주택부(Ministere de l'Ecologie, du Development durable, des Transports et du Logement)의 도로국(Secteur Routier)이 소관하고 있다.

국도는 상기 부처의 토목사무소를 통해 건설, 관리를 하고 있다. 고속도로는 설비부가 직할로 실시하는 무료 노선(약 2,500km)과 혼합경제회사(SEM, 2개사) 또는 민간회사(8개사)에 양허(Concession)를 부여해 실시하는 유료 노선(8,431km)이 있다.

2. 최근의 정책

가. 사르코지 정권 하에서의 종합 교통 정책

(1) 환경 그르넬(Grenelle de l'environnement)

사르코지 대통령은 평소부터 공약의 하나로서 지속가능한 발전을 내걸고 있었다. 2007년 5월, 대통령으로 취임하면서 이의 실현을 목표로 중앙 부처의 통합, 재편을 실시해, 2007년 6월에 환경․에너지․지속가능 발전․국토개발부를 발족시켰고, 2007년 7월에는 정부, 지자체, 경영자 단체, 환경보호단체 등이 참여하는 “환경 그르넬(환경 간담회)”이 조직되어 2007년 10월 “환경 그르넬 최종보고”가 대통령에 의해 발표되었다.

이 최종 보고에서는 “환경 뉴딜”의 실현을 표방해, EU의 공통 목표인 온실가스의 20% 삭감, 재생 가능 에너지 비율의 20%까지의 상향, 에너지 소비의 20% 삭감을 2020년까지 달성하는 것으로 하였다.

(2) 그르넬 제1법

2007년 12월부터 33개의 실행위원회에 의해 구체적인 대책의 검토와 법제화가 검토되어 환경 그르넬의 결정 사항을 실시하는 최초의 법안으로서 “Projet de loi de programme relatif a la mise enoeuvre du Grenelle de l'environment”가 2008년 4월에 공표 되었으며 이를 통칭 “그르넬 제1법”라고 한다. 이 법률에서는 지속가능한 성장, 건물․재생 가능 에너지․열분야의 기술 혁신에 의해 2020년까지 50만명의 고용 창출, 공공 주택에서의 열이용의 기술 혁신을 제시하고 있다.

그르넬 제1법은 6편 57조로 구성되어 있으며, 교통 정책은 제1편 제3장(교통)에 규정되어 있다.

① 화물 수송(제11조)

여기에서는 철도 화물 수송과 하천, 해운의 활용에 의해서 도로 수송의 절감을 도모하는 것으로 하여, 도로와 항공 이외의 수송율을 현재의 14%에서 2020년까지 25%로 하는 것을 목표로 하고 있다. 철도 화물은 기존 선로의 강화, 재생을 위해서 2006년부터 2010년의 재생 계획을 기초로 매년 투자액을 증가해 2015년에는 4억 유로를 투자한다. 또, 남북 간선 루트의 증강과 자동차 전용선의 정비, 철도․도로 일관수송, 집결 수송의 개선 등에 의해 트럭 수송을 축소하는 것으로 되어 있다.

또, 트럭으로 인한 환경 부하를 줄이기 위해, 양허(Concession) 되어 있지 않은 고속도로, 국도 및 이러한 도로로부터의 전환에 의해 혼잡이 예상되는 지방도로의 이용에 대해서 환경세(Eco-tax)를 2011년에 도입하는 것으로 되어 있다.

② 여객 수송(제13조)

여객 수송에서도 자동차 수송의 축소와 온실가스의 삭감을 위해, 공공 수송의 이용 촉진이 우선 사항이 되고 있다. 인프라로의 투자는 도로, 공항보다 철도가 우선시 되고 있다. 신공항 건설은 실시하지 않고 공항으로의 연계는 철도를 우선으로 한다. 고속 철도의 새로운 선로인 LGV는 2020년까지 2,000km를 정비하기 위해서 18개 노선의 노선명을 명기하였으며, 2020년 이후에는 2,500km의 추가 계획을 밝히고 있다.

③ 도시 교통(제13조)

온실가스, 대기오염, 공해 등을 줄이기 위해, 도시 내 및 근교의 이동에 대해 정부는 기업, 행정, 학교 등의 계획과 함께 합승, 카 쉐어링, 재택 근무, 도로 이용 헌장에 의한 도보, 자전거 이용을 추진한다. 자동차는 연비 개선을 위해 EU 목표인 120gCO2/km를 도입해, 파리 수도권 이외의 노면 전차, 버스 전용 노선에 대해 향후 15년 간에 총 사업비 180억 유로를 투입하고, 329km에서 1,800km으로 연장한다. 공공 교통의 발전은 도시 내의 우선 과제이다.

(3) 교통 인프라의 국가 계획(SNIT)

프랑스 정부는 상기의 그르넬 제1법에 근거해, 2010년 7월에 향후 20년 간의 종합 교통 계획의 방침을 제시한 “교통 인프라의 국가 계획(안)”(SNIT, L'avant-projet de Schema National des Infrastructure de Transport)을 공표하였다. 2011년 1월에는 한층 더 환경 당국의 의견이나 지속가능한 발전 및 환경에 관한 국가평의회에서의 논의 등을 추가한 제2차 계획(안)이 공표되었다.

이 계획(안)은 환경 그르넬의 방침과 그르넬 제1법의 규정에 따라, 도로 수송을 철도, 공공 수송, 하천 해운 수송으로 전환하기 위한 행동 계획이다.

계획 책정에 맞춰 다음 4개의 원칙을 정하였다.

○ 신규의 인프라 건설을 억제하기 위해 기존의 교통 시스템의 활용을 최적화한다.

○ 지역의 균형 있는 발전과 사람들의 이동을 위한 수송 시스템을 개선한다.

○ 교통부문의 온실가스 배출을 삭감해, 수송기관의 에너지 효율을 개선한다.

○ 건강 및 생물 다양성을 존중하는 환경을 유지하기 위해 교통기관의 환경 부하를 경감한다.

이 계획의 주요한 핵심은 향후 20년 간 1,700억 유로의 투자를 예정한 것으로, 예산액 내역은 도로 7.8%, 철도 62.2%, 도시 공공 교통 18.1%, 수운 9.7%, 항만 1.8%, 공항 0.6%로 되어 있다. 도로는 교통 안전, 정체 삭감 및 지역 격차의 해소를 위한 특정 지역에서의 정비로 한정하고 있다.

또, 이 계획에서 제시한 예측에 의하면, 상기 정책에 의해 2030년에는 철도로부터 도로로의 전환으로 화물 수송에서는 약 100억 톤 킬로, 여객 수송에서는 25억명 킬로가 억제되어 이로 인해 CO2의 배출량은 향후 50년 간에 10억톤(연간 200만톤)이 삭감된다. 또, 20년 간에 걸쳐 매년 6,500명의 직간접적인 고용이 창출된다.

하지만, 이 계획의 최대 과제는 자금 조달이다. 또, 지역권, 지자체와의 비용 부담에 관한 협의도 난항을 겪을 것으로 예상되고 있다.

나. 무료 고속도로 및 국도 등에서의 환경 과금(환경세, Eco-tax)

상기의 그르넬 제1법, 2010년 7월 12일에 제정된 그르넬 제2법(Loi No 2010-788 du 2010, potantengagement national pour l'environment) 및 관계 정령에 의해, 무료 고속도로, 국도 및 일부 지방도 등의 약 14,000km를 주행하는 3.5톤 이상의 중량 화물차에 대해서 거리에 비례한 과금 계획이 책정되었다.

이 과금의 목적은 도로에 과금하는 것으로, 도로의 이용을 줄여, 보다 효율적인 이용을 촉진하고, 종합적인 교통 전략 하에서 자동차로부터 다른 교통기관으로의 이동수단 전환을 촉진하기 위한 재원을 확보하는 것이다. 지방도로는 징수 경비를 공제한 수입이 해당 지방도로를 관리하는 지자체에 이양된다. 과금액은 혼잡 과금이 추가될 가능성이 있다.

징수는 민간의 ETC 공급업자에게 위탁되지만, 전체의 책임을 가지는 주계약 사업자로는 이탈리아의 Autostrade사를 중심으로 한 컨소시엄인 Ecomouv가 선정되었다. 계약기간은 14년, 기간중의 수입 합계액은 약 20억 유로이다.

3. 프랑스의 고속도로 정책에서의 시사점

가. 국민의 권리로서의 이동권의 법정화

프랑스는 세계에서 유일하게 1982년에 국민의 권리로서 이동권을 국내 교통기본법에 의해 명문화한 국가이다. 또, 이러한 법률 정신에 근거해 각종 법령을 정해 고속도로 정비에서의 사회경제 평가의 의무화, 계획 실시 절차에서의 주민 및 간선 교통망으로의 접근권 확보를 실시하고 있다.

나. 관료 기구의 관여에 의한 도로 정책의 계속성의 유지

프랑스에서는 정권 정당이나 담당 장관의 교체에 의해, 교통 정책이나 조직이 크게 변경되는 경우가 많았지만, 도로 정책을 소장하는 도로국은 변경되는 것이 없고, 정책의 일관성이 유지되어 왔다. 예를 들면 미테랑 정권 하에서의 피테르만 장관은 당초 고속도로의 무료화를 주장했지만, 당시 도로 국장인 드레퓨스를 중심으로 고속도로의 무료화는 필요한 도로망의 건설을 불가능하게 한다는 이유로 설득해, 유료제를 계속하는 것으로 하였다. 또, 피테르만 장관의 퇴임 후에는 이전보다 규모가 큰 고속도로 계획을 책정해, 실시하였다. 한편, 환경 문제에 관심이 높은 보와네 장관의 재임 중에는 고속도로 정비 계획을 동결했지만, 이 후 부활시켰다.

이상과 같이 안정적으로 우수한 관료 기구는 계속성이 필요한 분야의 정책 수행의 안정화에 크게 공헌하고 있다고 할 수 있다.

다. 정부 관여의 유연성

고속도로 사업은 건설 초기에 막대한 비용이 들고 수입 발생까지 장시간이 소요되기 때문에 건설 초기가 재정적으로 어려운 시기이다. 따라서, 이 시기에 정부의 재정적 원조가 있으면 사업 채산성이 향상되어 정비하는 속도가 빨라진다. 또, 어느 정도 네트워크가 완성하면 재정적인 여유가 생긴다.

프랑스에서는 고속도로 건설을 개시한 1950~60년대에는 30~40%의 공공 조성(주로 무이자의 대출금)을 실시하였다. 1970년대에는 건설 속도를 높이기 위해서, 민간회사로의 양허 부여로 전환하였다. 또 그 이후 오일 쇼크에 의해, 양허 회사의 경영 상황에 파행성이 있었던 시기에는 프랑스 고속도로 기구의 설립에 의해 회사간의 내부 보조를 도입하였다.

1980년대에 고속도로 회사의 재정 상황에 여유가 생기면서 당초의 대출금을 회수했을 뿐만 아니라, 각종의 세금 및 부담금을 창설해, 현재는 요금 수입의 30~40%를 정부가 징수하고 있다. 아울러 2000년까지 SEM의 주식을 매각함으로써, 방대한 국가 수입을 올렸다. 이와 같이, 프랑스 정부는 시대의 요청에 따라, 유연한 개입을 실시함으로써 최상의 가치를 창출하고 있다.

라. 체계적인 종합 교통 정책과 도로로의 과금 정책과의 정합성

현재 계획중인 환경세는 중량 화물차의 무료 고속도로 및 국도 등에서의 과금을 실시하는 것이지만, 그 전제에는 명확한 종합 교통 정책이 있어, 이를 실행하기 위한 수단으로서 명확하게 자리매김되고 있다.

▣ 원문제목 : フランスの高速道路政策

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