1. 향후의 도로 사업 등에서의 과제

고도 경제성장기 이후에 투자된 인프라 시설, 공공 시설 등의 고경년화로 보수 갱신의 필요성이 대두되고 있다. 도로의 경우, 국토교통성의 자료에 따르면 고도 경제성장기에 정비된 교량수는 전체의 34%를 차지하고 터널수는 전체의 26%를 차지하고 있다. 그 결과, 2009년도 시점에서 건축 후 50년이 경과한 교량은 전체의 8%인데 반해, 20년 후에는 51%에 이를 전망이다. 또, 터널은 2009년도 시점에서 18%, 20년 후에는 47%에 이를 전망이다.

따라서 어려운 재정 상황 속에서, 이러한 향후 도로, 터널 등 인프라 시설로의 보수 갱신비의 증가에 어떻게 대응해 나갈지가 큰 과제가 되고 있다.

한편, 이와 같이 향후의 보수 갱신에 수반하는 비용 부담이 방대한 금액에 이를 것으로 전망되는 가운데, 2010년 6월 18일에 각의 결정된 정부의 신성장 전략에서는 “정부, 지방 모두 재정 상황이 지극히 어려운 가운데, 필요한 사회자본 정비나 기존 시설의 유지 관리, 갱신 수요에 최대한 민간에서 대응해 나갈 필요가 있다. 따라서, PFI(Private Finance Initiative) 제도에 양허 방식을 도입해, 기존의 법제도(이른바 공물관리법)의 특례를 마련하여 공물관리권을 민간에게 부분 개방하는 것을 진행한다”라고 명시하고 있다. 즉, 향후 인프라의 유지, 정비에 대해 필요한 지출 부담에 대해, 공비 지출을 가능한 한 민간 자금으로 대체해 나가야 한다는 것으로, 그 구체적인 방안으로 양허 방식 등의 이른바 PPP(Public-Private Partnership)를 활용해야 한다고 하는 방침을 명확하게 제시하고 있다.

2. 민간 사업자의 PPP 참여 인센티브 향상 방안

가. 수익성을 전망할 수 있는 사업의 선정

우선, 요금 수입의 증가 전망이 있거나 비용 감축의 여지가 있는 등 민간의 경영 노력에 따라 수익 증가를 전망할 수 있는 사업, 성장 가능성이 있는 사업을 선정해 나가는 것이 필요하다.

구체적으로는, 공공 부문에서는 양허 방식의 적용 가능성이 있는 사례를 모색하고, 민간 부문에서는 민간 제안제도 등을 활용해 제안해 가는 것을 검토한다.

나. 수요 리스크로의 대응

양허 방식은 이용자로부터의 요금에 의한 조달을 원칙으로 한 독립 채산의 방법의 하나로, 수요 리스크는 원칙적으로 민간 사업자에 이전하게 된다.

한국, 미국, 칠레 등에서는 이러한 수요 리스크에 대한 다음과 같은 시책을 강구하고 있어 일본에서도 도로에 대한 양허 방식을 도입할 시 참고로 한다.

① 건설 단계에서의 보조금의 교부

- 보조금 투입 후의 이율을 IRR(Internal Rate of Return) 베이스로 보고 있어 투입시의 기준이 되는 IRR를 예를 들어 12∼13% 수준으로 하여, 이 수준을 확보할 수 있는 보조금을 당초 단계에서 투입하는 것으로 하고 있다.

② 운영 단계의 수요 변동 리스크의 완화

- 통행료 수입에 대해 당초의 전망액을 민간 사업자가 세워 이를 일정 수준 밑도는 경우, 민간 사업자에게 통행료 수입의 보전, 통행요금의 인상, 사업 기간의 연장에 의해 그 금액을 보전해주고 있다. 또, 당초의 전망액을 일정 수준 웃도는 경우에는, 그 금액을 정부에 환원하는 최저 수입 보증 제도(MRG : Minimum Revenue Guarantee)를 조치되고 있었다.

- 한편, 칠레 등에서는 계약의 사업 기간을 연장함으로써, 민간 사업자의 수요 리스크를 완화하는 방식을 채택하고 있다.

③ 경합 노선 금지 조항

- 미국의 양허 계약 조항에서는 경합 노선의 건설을 금지하고 있다.

다. 신설 도로에 대한 대응

신설 도로는 사업비가 방대하고, 또 이행 실적 등도 없기 때문에 수요 리스크가 매우 클 것이라는 우려가 있을 수 있다.

이러한 신설 도로의 경우, 통행료 수입만으로 사업비를 조달하는 것이 어려울 수 있기 때문에, 통행료 수입으로 사업비를 회수하는 부분과 또 예를 들어 서비스 구입형 PFI를 실시하여 공적 비용에 의해 사업비를 회수하는 부분을 아울러 실시하는 방식을 검토하는 것이 현실적이라고 할 수 있다.

라. 유연한 요금 설정의 체제 확보

양허 방식을 도입할 때, 향후의 보수 갱신의 비용 부담에도 대응할 수 있도록, 필요한 요금 개정을 가능하게 하는 경영환경 정비를 도모할 필요가 있다.

민관에서 적절한 리스크 분담을 하는 이상, 민간 사업자의 사업성 확보의 판단을 가능하게 하는 유연하고 서비스 수준에 맞는 요금 설정 메커니즘이 확보될 필요가 있다. 아울러, 이용하기 쉬운 요금 체계를 도입함으로써 교통 수요를 환기해 나간다.

마. 명확한 리스크 분담

자금 조달을 원활히 실시하기 위해서는 정책 변경에 수반하는 리스크, 자연재해 등에 수반하는 리스크 등 예상되는 리스크를 추출하고 이에 대한 공공과 민간 사업자간의 명확한 리스크 분담을 사전에 결정한다. 이 경우, 동일본 대지진과 같은 경우에 대해서는, 원칙으로서 공공이 리스크를 분담한다라는 인식 하에 복구 공사 등에 대해서는 공공이 실시하는 것도 검토할 필요가 있다. 이 때, 복구에 이르기까지의 요금 수입에 대한 리스크 분담을 어떻게 할 지에 대한 검토도 필요하다. 아울러, 보험을 포함한 위험 분산 방법에 대해서도 검토한다. 또, 민간 사업자가 참가하기 위해서는 기존의 도로 시설 등의 하자 여부를 체크하는 기술조사 보고서가 필요하지만, 공공으로부터 민간 사업자로 도로 시설 등을 양도한 후에 “감추어진 하자”가 발견될 경우 등에 대비해 보험을 포함한 대응을 검토한다.

바. 수익 사업 등을 실시하는 것에 의한 경영의 자율성 향상

민간의 노하우를 활용해 수익을 올리면서, 비용 절감을 도모하고, 서비스 수준의 향상을 도모하기 위해서는, 민간 경영의 자율성을 향상시킬 필요가 있다. 따라서 다른 수익 사업과의 편성에 의한 시너지 효과를 높여 가는 것이 필요하다. 또, 이러한 수익 사업에 의한 수입을 직접 도로 사업의 비용의 회수에 충당할 수 있도록 하는 것도 필요하다. 다만, 수익 사업이 악화되었을 경우, 그 영향이 도로 사업 자체에 미치는 것은 피하도록 한다.

3. 민간 사업자의 노하우를 살리는 조달 방향

가. 민간 제안

양허 방식은 수요 리스크가 원칙 전면적으로 민간 사업자에 이전된 가운데 민간 사업자가 사업주체가 되기 때문에 그 리스크 부담 등에 적합한 형태로 민간의 노하우를 살린 자유로운 발상을 도출할 필요가 있다. 이러한 관점에서 공공이 기획을 실시하는 것이 아니라, 민간 스스로가 기획 제안을 실시하는, 이른바 “민간 제안 제도”를 채용해 가는 것이 필요하다.

나. 경쟁적 대화 방식

양허 방식은 사업 전체를 민간 사업자에 맡기는 것으로, 공공 부문과 민간 사업자의 교섭에 의해 그 내용을 정밀하게 해 나가는 것이 필요 불가결하다.

프랑스의 사례를 보면 입찰 참가자를 3개사 정도로 압축해, 공공과 민간의 각각의 요구에 매치한 내용으로 수렴시켜 가면서 최종적으로는 3개사로부터 최종 제안을 요구하게 된다.

이러한 경쟁적 대화 방식은 조달 프로세스에서의 공공과 민간의 커뮤니케이션, 교섭을 인지해, 제도화한 것으로 EU에서 도입되고 있는 경쟁적 대화 방식 또는 이에 준하는 방식의 적용을 검토한다.

▣ 원문제목 : 道路にかかわるPPPの導入について