I. 서론

1. 국가정책성명은 국가기간산업을 위한 신입안제도의 주요 요소중의 하나이며, 2008년 기획법안에 의해 제출되었다. 이법에서는 국가정책성명에 대한 제안은 공개협의 개최를 전제로 하고 있으며, 국무장관이 정책으로 지정하기 전에 국회심의를 허락하고 있다. 국회는 분과특별위원회 또는 임시특별위원회가 심의하기로 하였다.  만약 특별위원회가 국가정책성명은 국회의 심의사항이라고 추천한다면, 정부는 그와 같은 심의에 필요한 시간을 부여하여야 한다.

2. 2009년 11월 9일 항만국가정책성명을 위한 제안이 국회에 제출되었다. 동일 날짜로 제출된 에너지에 관한 6개항으로 구성된 한 조의 국가정책성명에 추가하여, 항만에 관한 국가정책성명이 공표될 첫 번째의 국가정책성명이었다. 연락위원회가 항만에 관한 심의를 떠맡아야 한다는 제안을 받아들였다. 이 법의 9항에 따라 심의는 국무장관이 정한 기간 내에 완료되어야 한다. 정부는 심의 기간이 “실질적으로 통상 6개월이 될 것이다”라고 말하였다. (그러나) 실제로 우리측의 위원회는 이 일을 완료하기 위해 겨우 4개월의 기간만을 가지고 있었다.

 

3. 이와 같은 기간(timeframe)은 교통부가 계획하였던 것보다 늦게 항만국가정책성명안을 발표한 결과였고 또한 총선(General Election)이 임박하였기 때문이었다. 심의하는데 충분한 시간을 주기 위해 정부가 약속한 6개월의 심의기간을 가질 수 있도록 교통부가 국가정책성명안을 내지 못한 것에 대하여 국회는 실망하고 있다.

 

4. 일단 하나의 국가정책성명이 정부에 의해 정해지면, 이것은 국가기간산업 기획위원회(Infrastructure Planning Committee; IPC)가 주요한 개발-이경우, 항만-에 대한 신청에 관하여 결정을 할 때에 가장 중요한 지침이 되며 또한 다른 결정자에게도 중요한 지침이 된다. 제목이 암시하는 바와 같이 하나의 국가정책성명은 정부 정책부처와 결정자에게 기획상의 신청을 결정할 때에 이 정책(상기 지침)을 고려할 것을 요구하고 있는 것이다.

 

5. 항만국가정책성명에 관한 제안이 발표된 후 되도록 조속히 우리는 우리들의 질의사항을 발표하여 서명증거자료를 요청하였다. 우리는 다음의 4가지 주요 분야를 관찰할 것이다.

 

a)부처협의에 있어 질문에 대하여 관련자 측이 어떻게 반응하였는가?

 

b)이 국가항만정책성명의 형식에, 일반적인 기획원칙들은, 국가기간산업 기획위원회가 장차 항만기획적용에 대해서 평가할 수 있는 시종일관성이 있으며, 적절하며, 균형이 잡혔으며, 실질적인 틀을 수립하였는가?

 

c)국가항만정책성명에 요약되어 있는 지속가능성과 환경기준은 적절하고, 균형이 잡혔으며, 실질적인가?

 

d)국가항만정책성명에 포함 되어져야 할 쟁점과 원칙들은 어떻게 표현되어 있는가?

 

6. 직접적으로 우리들에게 보내진 증거에 추가하여, 교통부에 보내진 응답들은 우리들에게 보내도록 하였다. 우리들은 다양한 기관(조직)으로부터 59개의 서면제출을 받았다.

 

-항만운영업자와 사업체

 

-도로, 철도와 화물운송업체

 

-기획업체

 

-지방정부와 경제개발조직체

 

-정부보조 환경단체

 

-야생동물보호와 환경운동 단체

 

-딥덴 만(Dibden Bay)의 항만개발에 반대하는 조직 및 개인

 

-기타

 

7. 우리들은 국가기간산업 위원회와 교통부의 항만장관인 Mr. Paul Clark (국회)의원을 포함하여 많은 그룹으로부터 구두증언을 청취하였다. 우리들은 우리들의 질의에 응답한 모든 분들에게 감사하게 생각한다. 우리는 우리들의 질문에 도움을 주신 기획에 관한 특별조언자인 케빈 맥도널드(Mr. Kelvin MacDonald) 씨에게 특별히 감사를 드린다.

 

 

II. 새로운 기획 틀 내에서의 항만개발

 

 

8. 수년 동안 취급될 주요 국가기간산업의 기획사업에 대한 신청방법에 대한 개정에 관하여 사업의 관계자와 다른 분들의 방문이 있어왔다. 대규모 기획사업은 자주 장시간 동안 비싼 비용이 발생하는 공개질의를 초래하였으며, 이러한 질의들은 개별적인 계획이 국지적으로 미치는 영향에 따라 국가정책적인 문제로 토론 되어졌다. 조사자들의 추천에 따라 국무장관의 최종결정이 조속히 전달되지 않는다면 추가적인 지연이 발생할 수 있었다.

 

9. 히드로 5번 터미널(Heathrow Terminal 5)과 싸이주웰의 B번(Sizewell B)핵발전소에 대한 질의가 이와 같은 장시간 동안 비싼 비용이 발생한 것을 잘 보여주는 예이다. 딥덴만(Dibden Bay)의 싸우드햄톤(Southampton)항에 대한 새로운 제안은 결정하는데 거의 4년이 걸렸고, 신청자에게 4천5백만 파운드의 비용이 들었으며, 조사자와 국무장관에 의하여 기각되었다. 로드 에딩톤 경(Sir Rod Eddington)은 그의 교통문제 연구에서, 또한 케이트 베이커여사(Kate Baker)는 그녀의 토지이용기획제도에 관한 재조사에서 이러한 문제점을 지적하였으며, 그 기획제도의 변경을 추천하였다.

 

10. 정부는 2007년 기획백서(정부보고서)에서 기획제도의 수정을 제안하였으며, 결과적으로 2008년 기획에 관한 조례에 의하여 (법으로) 제정되었다. 신 기획제도의 주요 내용은 다음과 같다:

 

a)정책결정과 의사결정의 분리

 

b)국가정책성명(제도)을 도입하였으며, 이 국가정책성명제도에서 국가적으로 중요한 기간산업의 특정 형태의 필요성에 관한 정부의 정책을 공식적으로 정하였다.

 

c)국가적으로 중요한 국가기간산업의 법적 정의

 

d)국가적으로 중요한 국가기간산업의 신청에 대하여 국가정책성명들이 지정하는  정책을 기초로 하여  최종결정을 하는 (기구인)국가기간산업 기획위원회의 창설

 

e)국가기간산업 기획위원회에 신청서를 제출하기 전에, 이 위원회에서 필요로 하는 협의나 정보에 관한 명확한 기준, 그리고

 

f)정해진 기간 내에 결정에 도달하여야 하는 요건

 

11. 국가기간산업 기획위원회가 2009년 9월에 설립되었으며, 2010년 3월부터 국가 기간산업에 대한 기획사업에 대한 기획신청을 받아들이기 시작하였다. 국가기간산업 기획위원회는 국가정책성명에 포함된 정책지침에 따라 결정하여야 한다. 이것은 정부정책과 일치하는 모든 정책을 승인하는 것을 의미하지 않는다. 부정적인 영향이 이득을 압박한다면, 거절될 것이며, 또는 이 조례의 104항에 정해진 기준에 반하는 경우에는 실패할 것이다(승인되지 않은 것이다). 국가적으로 중요한 국가기간산업의 특정 형태를 위해서 국가정책성명이 정해지기 전에 국가기간산업 기획위원회가 접수하는 개별적인 기획신청에 대하여 국무장관에게 국가기간산업 기획위원회가 추천할 것이다. 국무장관이 최종 결정을 한다. 일단 국가기간산업의 형태에 관하여 국가정책성명이 정해진다면, 국가기간산업 기획위원회가 이러한 종류에 관한 신청에 대한 최종결정권자가 될 것이다.

 

12. 당면한 양(tresholds;기초)이 2008년 기획법안의 24항에 나타나 있다. 발전은 이 기초 위에 국가적으로 중요한 국가기간산업을 구성한다. 항만에 관해서 발전은 국가적으로 중요한 것으로 정의되며, 연간추정증가 용량은 다음과 같이 초과하고 있다;

 

a)컨테이너 터미널 용량 50만 TEU;

 

b)롤-온(roll-on) 롤-오프(roll-off) 선박에서의 컨테이너 화물취급 25만회;

 

c)다른 화물(벌크와 일반화물) 5백만 톤, 또는

 

d)이와 같은 것을 합한 양을 초월하는 가중합계.

 

이와 같은 숫자를 비추어 볼 때, 2007년에 리버풀(Liverpool) 항에서는 70만 TEU 를 취급하였으며, 반면에 휄리스토우(Felixstowe) 항에서는 3백3십만 TEU 를 취급하였다.

 

국가정책성명

 

13. 정부는 2011년까지 국가기간산업의 7가지 형태에 대한 국가정책성명을 발표하려고 한다고 말하였다.

 

표 1 : (공표 되고 기획된) 국가정책성명

국가기간산업의 형태	예상 공표일자
항만	2009년 11월 9일 공표
에너지정책(6가지 국가정책성명)	2009년 11월 9일 공표
국가 교통망(도로와 철도)	2010년 3월 공표예상
폐수	2010년
위험물 폐기물	2010년
용수 공급	2010년
공항	2011년

 출처: DCLG, 국가기간산업위원회(IPC): 수행경로도, 2009년 12월

 

14. 2008년 기획법은 국가정책성명에 세가지 요소를 포함하여야 한다고 정해져 있다.

 

a)디자인

 

b)정당화, 그리고

 

c)기후변화.

 

2008년 기획법, (영국하원의)기획백서와 지역사회와 지방정부의 추천은, 국가정책성명은 국가적으로 중요한 기간산업의 발전을 위한 정부의 목표와 경제/환경과 사회적인 목표를 종합하여 어떻게 달성할 수 있는가에 대한 것과 같은, 다른 것을 포함할 수도 있다고 정해져 있다.

 

 

항만국가정책성명 - 개관

 

15. 교통부가 발표한 항만국가정책성명초안은 단지 잉글랜드와 웨일즈만을 포함하였다. 스코트랜드와 북아일랜드 행정관들은 항만에 관한 책임을 넘겼다. 국가기간산업 기획위원회는, 중요 신청과 동시에 항만과 연계한 도로개선과 같은, 잉그랜드에서의 항만에 관한 제안과 연계한 발전(계획)도 승인할 수 있을 것이다.  웨일즈지방의 제안에 대해서는 웨일즈 지방정부(Welsh Assembly Government)가 관련개발(계획)을 승인하는 책임이 있다.

 

16. 항만에 관한 국가정책성명은 75쪽의 문서로 두 부분으로 구성되어 있다;

 

a)첫 번째 부분은 항만에 관한 국가정책성명의 목적과 범위, 2030년까지 항만에 관한 국가정책과 새로운 항만기간산업의 시행에 관한 것을 정하고 있다.

 

b)두 번째 부문은 항만개발을 위한 기획신청의 평가에 대하여 의사결정자에게 지침을 제공하고 있다. 이것은 유익한 점, 영향과 대안에 대한 고려를 포함한다. 고려하여야 할 요인들은 경제에 미치는 영향, 환경에 미치는 영향, 기후변화와 교통에 미치는 영향을 포함한다. 환경에 대한 고려와 해안과 해양번식지에 대한 법적 장치가 특별히 중요하다.

 

국가정책성명은 지속가능성에 대한 평가를 수반한다.(제5장 참조)

 

17. 국가기간산업 기획위원회가 결정할 거대한 국가기간산업의 사업에 관하여 주로 또는 배타적으로 관심을 가지고 있다는 인상을 받을 것이다. 그러나 이것은 특히 항만의 경우에는 맞지 않다. 항만국가정책성명의 초안은 의사결정자를 위한 안내에 관하여 언급하고 있다. 이 초안은 누가 의사결정자가 될 것이라는 것을 설명하고 있지 않다. 분명히 국가기간산업 기획위원회는 포함한다. 그러나 증인들의 많은 사람들이 국가적으로 중요한 항만 기간산업을 정의하는 기본(thrsesholds)이 매우 높게 - 아마 너무 높게 정해져 있다고 지적하였다 ？ 따라서 항만에 관한 신청이 많지 않을 것으로 예상하였다. 국가기간산업 기획위원회가 이것이 그와 같은 경우라고 확인하였다.

 

18. 교통부는, 국가정책성명은 “다른 [보다 적은] 항만개발제안을 미래에 결정할 해양관리기구[…]에 대한 당면한 고려일 것이다”라고 말하였다. 사실 대부분의 미래 항만개발신청은 지방의 기획당국과 해양관리기구(Marine Management Organization; MMO)가 취급할 하위발단의 신청들(sub-threshold applications)일 것이다.

 

19. 해양관리기구(MMO)는 2009년 해양 및 연안 접근법에 따라 설립되었으며, 이 법이 그 역할을 정하였다. 다른 기능 가운데, 근해에 있어서의 하위의 항만개발신청에 대하여 교통부로부터 의사결정자로써의 지위를 양도받을 것이다. 국가정책성명은 해양관리기구(MMO)에 대하여 구체적인 고려를 할 것이며, 이와 같은 일은 국가기간산업 기획위원회에게 해양공간계획(marine spatial planning)에 관하여 조언하는 일이 될 것이다. 해양관리기구(MMO)는 2010년 4월 1일부터 (교통부로부터 지위를) 이어받게 될 것이며, 1985년 식품 및 환경보호법(Food and Environment Protection Act 1985)1985) 면허와 1949년 연안보호법(Coast Protection Act 1949) 동의에 대하여 국가정책성명에 조언을 시작할 것이다; 2010년 동안에는 항만등급신청(Harbour Order Applications)을 취급하기 시작할 것이다.

 

20. 소형항만개발에 대한 지방기획당국으로써 지방정부의 역할에 관하여 국가정책성명에는 언급되어 있지 않다. 우리들은 교통부에 이점에 대하여 질의을 하였으며, 교통부는 법에 정해져 있는 기본(thresholds)에 속하는 육상쪽 항만개발에 관한 기획신청에 대하여 지방정부가 계속하여 결정할 것이라고 확인하였다. 따라서 국가정책성명은 지방기획당국에 대해서 구체적인 고려를 할 것이다.

 

21. 질의의 결과로 항만국가정책성명은, 교통부장관, 국가기간산업 기획위원회, 해양관리기구, 지방정부의 기획부서와 웨일즈 지방정부를 포함하여 많은 의사결정자에게 구체적인 고려를 할 것이다라는 것이 분명해졌다. 우리들은 그러한 기구가 속해있는 것에 대한 설명이 없는 것은 그 부처의 협의의 효과를 감소시킬 수도 있다는 것에 주목하고 있다. 항만국가정책성명은, 국가기간산업 기획위원회와 해양관리기구위원회에 추가하여 어떤 조직이 항만개발시청에 대한 의사결정자가 될 것이며, 그래서 국가정책성명에 의하여 어떤 조직이 영향을 받을 것인가에 대하여, 발표하여야 한다. 특히 항만개발과 관련하여 지방정부의 역할에 대하여 분명히 하여야 한다.

 

 

3. 의사결정을 위한 기본으로 항만국가정책성명의 적합성

 

 

22. 항만국가정책성명이 의사결정을 하는 데 적합한 기본을 제공한다는 것은 매우 중요한 일이다. 만약 항만국가정책성명이 그렇게 하는데 실패한다면, 항만국가정책성명 ？ 이것에 기초한 결정들 ？ 은 아마도 결과적으로 법적인 재 심리를 통한 도전을 받게 될 것이다. 이것은, 신입안법이 줄이려고 하였던 바로 이러한, 불확실성과 추가비용 및 지연을 초래할 것이다. 국가정책성명은 제안자, 반대론자와 적어도 결정을 내려야 하는 자를 포함하여, 항만개발제안에 관련된 모두를 지원하기 위해서 역시 투명성을 제공하여야 한다. 또 다른 점은 공공의 신임(credibility)과 신뢰(trust)이다: 기획에 관한 지난번의 질의응답에서 반대론자들은 자주 정부정책에 대하여 이의를 제기한다. 예를 들면, 이와 같은 이의제기는 국가정책성명으로 효력이 더 이상 없긴 하지만, 새로운 도로를 건설하려고 하는 지혜와 공항의 추가용량의 필요성에 대한 것이다. 따라서 하나의 국가정책성명의 지정과 국가정책성명의 내용은 공공의 지원을 받아야 한다.

 

<표 2> 교통부가 선정한 잉글랜드의 10대 국제관문항구

2006년 화물취급량을 기준한 항만별 순위                  (단위: 백만톤)
1	Grimsby And Immingham	66,279
2	London	52,739
3	Tees and Hartlepool	49,779
4	Southampton	43,815
5	Liverpool	32,258
6	Felixstowe (including Harwich)	32,258
7	Dover	25,144
8	Hull (including Hull and Humber)	21,867
9	Medway	15,417
10	Bristol	11,178

출처: 교통부, 지속가능한 교통정책의 전달, 2008년 11월, 표 4.1

 

 

기존의 항만정책

 

23. 정부는 국가정책성명에 새로운 정책을 포함하지 않을 것이라고 하였다. 우리는 2008년 기획법(Planning Act 2008)에서 그와 같은 필요성을 인지하지 못하였을 뿐만 아니라 다른 입법의 필요성도 인지하지 못하였다. 더구나 (해당)장관도 이 문제에 관하여 항상 명확하지는 않았다. (해당)부처는 협의문서에서 “항만정책재심의를 위한 중간보고서에 기재된 시장지향정책(market-led policy)을 다시 발표한다”고 말하고 있다. 그러나 표제에서 말하고 있듯이 2007년 보고서는 중간보고였다. 그것은 단지 35절 정도의 분량이었으며, 단지 교통부의 웹사이트에 게재되었을 뿐이었다. 문서로 발표되지는 않았다. 이 중간보고서에서 “에딩턴(Edington)경과 스턴(Stern)씨의 의견에 대한 해당부처의 반응으로 금년(2007년) 하반기에 보다 구체적인 성명을 발표할 것이다”라고 하였다. 이것은 항만에 관한 기획사업평가구조에 관하여 최신의 내용을 발표할 것이라고 하였다. 그러나 그 어느 것도 현재까지 이루어지지 않았다. 정부는 이제 항만국가정책성명이 최종성명이라고 말하는 것으로 보인다. 이것은 전혀 기미가 보이지 않았던 추가적인 구체적 성명에서 정부가 무엇을 추가하려고 하였고 무엇을 분명히 하려고 하였는가에 대해서 의문을 야기시킨다. 유감스럽게도 장관인 폴 클라크(Paul Clark)(MP)는 이 문제에 관해서 분명한 것을 제공할 수가 없었다. 이것은 단지 어의에 관한 문제가 아니다: 만약 국가정책성명이 현재의 정책에 기초한다면, 정책이 구체적이어야 하고, 협의를 거쳐야 하며 그리고 분명히 정해져 있다는 것은 중요한 일이다. 항만국가정책성명에서 교통부는 정책의 토론을 위해서가 아닌 서류작성을 위해 적합성을 검증하기 위해 지정되었다. 정부는 국가정책성명을 지정하는 과정을 새로운 정책을 도입하는 것보다는 기존의 정책을 통합하는 도구로 여기고 있는 것으로 보인다. 항만국가정책성명은 최초의 정책은 단지 중간단계(임시)이며, 약속한 문서가 발표되지 않았기 때문에 불만스럽다. 정부는, 교통부가 이전에 발표한 바와 같이, 기획사업평가구조와 함께 2007년 항만에 대한 독립적인 성명을 더 이상 발표하는 것이 왜 필요하지 않은 것으로 보이는지 설명하여야 한다.

 

24. 산업으로부터 증거로서, 여러 사람들 중에 법적 전문가와 지방정부협회는, 적어도 국가정책성명의 초안에 언급된 것에 관한 한, 항만개발에 관한 정부의 정책에 대한 증거의 기초(evidence-base)는 빈약하다고 하였다. 이것은 단지 화물운송예상의 문제가 아니고, 전반적인 정책적인 접근의 토대를 이루고 있는 증거의 기초의 문제이다. 예를 들면 왜 항만개발을 전적으로 자유시장에 맡기는가? 항만에 관한 정부의 정책 어디에도 이 질문에 대한 충분한 답변을 말하고 있지 않으며, 국가기간산업 기획위원회는 정책이 국가정책성명의 초안에 충분히 나타나 있지 않다고 말하였다. 국가기간산업 기획위원회는 항만정책의 요약은 다른 지침과 혼합되어 있으며, 충분하게 구별되지 않는다는 것을 염려하고 있다. 웨일즈의회 지방정부는 항만에 공공기금을 투자하는 것에 교통부와 다른 견해를 가지고 있다. 교통부는 시장지향적인 접근을 지지하는 반면, 웨일즈 지방정부는 보다 큰 정부의 관여를 지지한다. 웨일즈 주무위원회는 보다 더 전략적인 접근을 지지하며, 여객선분야로부터 웨일즈에게 주어지는 잠재적인 경제적 이익에 특별히 주목하고 있다. 우리는 교통부가 항만국가정책성명에서 항만에 관한 정책의 분명하고 차별화된 요약내용을 제공할 것을 권고한다. 2007년 항만정책 재조사와 중요한 부속자료를 포함하여 항만개발정책에 관한 전반적인 정책에 근간을 이루고 있는 자료에 대한 추가적인 증거와 참고사항을 제공하는 것이 요구된다.

 

보다 더 항만을 개발할 필요성

 

25. 항만국가정책성명은 (다음과 같이) 언급하고 있다:

 

    […]정부는, 이미 합의된 개발과 아직 신청이 이루어지지 않은 개발을 충족시키기 위해 향후 20~30년에 걸쳐 추가적인 충분한 항만의 수용능력에 대한 강력한 요구가 있다고 믿고 있다.

 

이와 같은 요구는 다음을 근거로 정당화되고 있다:

 

a)항만물동량의 상당한 증가예상;

 

b)경쟁력과 융통성을 제공하여야 하는 필요성, 그리고

 

c)발생할 것으로 예상되는 항만이용의 다양한 영역.

 

26. 항만국가정책성명에 포함된 장래의 항만화물수송 수요의 예상에 대한 확고함과 유통에 대해 많은 논쟁이 있다. 그 예상(작업)은 2005년을 기준으로 2007년에 MDS Transmodal에 의해 교통부를 위하여 착수되었다. 가장 중요한 기본은 국내 총 생산량의 증가와 항만화물운송수요와의 관계이다. 표제의 수치는 2005년부터 2030년 사이에 182%의 컨테이너물동량 증가를 보여주고 있다. 교통부는 이 예상을 한 이후 항만물동량이 감소하여 왔다고 국가정책성명에서 인정하고 있다. 그러나 교통부는 이와 같은 감소는 경기위축 때문이며, 일시적인 현상으로 보인다고 하였다. 성장이 MDS Transmodal에 의해 예측된 장기추세로 되돌아 올 것이며, 수년 후 2030년의 계획된 수준에 도달할 것이라고 주장하였다. 교통부는 예상하는 방법을 자세히 다시 살펴보도록 마이크 벨(Mike Bell)교수에게 위임하였다. 이 교수는 영국화(sterling)의 약세로 제조업이 다시 영국으로 회귀하여 영국경제의 재 균형이 일어날 것이며, 항만의 용량이 덜 필요할 것이라고 예측하였다. MDS Transmodal과 다른 사람들은 2005년과 2007년도 사이 총화물량이 15% 증가하였던 경기침체전의 항만물동량의 평균 증가보다도 높은 증가율이라고 지적하였다. 그들은 장기성장률예상에 동의하고 있다.

 

27. 왕립공인감정원을 대표하는 트리머(Mr. Trimmer)씨는 다음과 같이 말하였다;

 

[…]2005년에 대한 재조사와 2007년의 예상은 2030년에 도달하지 않겠으나 조만간 항만물동량이 그 수준에 도달할 것이라는 견해에 의존하고 있다는 것은 매우 심한 하향추세에서는 매우 드문 일이다. 나는 그것들이 재고되어야 하고 기본증거를 제공하기 위하여 최신의 정보이어야 한다고 생각한다.

 

기획과 환경변호사협회를 대변한 Ms Ellis QC는 예상하는 성장은 수년 후에 도달할 것이라는 교통부의 성명은 입증 사황이 부족하고, 법적인 도전을 받기 쉽다고 주장하였다. 예상에 대한 견해를 표명한 증인들 중의 대부분은 교통부가 제안한 바와 같이 매 5년마다 최신의 것으로 변경하여야 한다고 느꼈다.

 

28. 항만개발의 경우 수요예상의 중요성을 생각할 때, 국가정책성명에 단기간은 물론 2030년에 대한 예상이 잘못 되었다는 결과를 포함하는 것은 적어도 불행한 일이다. 우리는, 과거 2년간의 추세를 참조하여 단기와 장기에 대한 항만수요예측을 재조사할 것을, 전문가에게 조속히 의뢰할 것을 교통부에게 추천한다. 이 요구는, 자료가 최종 결정된 국가정책성명에 반영되도록, 항만국가정책성명이 결정되기 전에 일어나야 한다. 그 이후 항만수요예측은 교통부가 계획한 데로 매 5년 주기로 포괄적으로 최신화되어야 한다.

 

다른 요소들의 선명성과 중요도

 

29. 수요예측의 확실성을 차치하고, 항만운영자와 지역개발단체들은, 국가정책성명에 포함된 추가적인 항만의 개발 필요성에 관한 성명이, 너무 간단하고 구제적이지 못하다고 말하였다. 많은 사람들이, 용량증가에 대한 동의가 이미 주어졌으나 2030년 수요예측에 상응하는 수준까지 아직 건설되지 않았기 때문에, 추가항만개발은 부족한 것 같이 보인다는 것에 관심을 가지고 있다.

 

30. 의사결정자에게 특정개발제안에 대한 유익함과 영향 평가를 하는 것이 요구되지만, 국가정책성명은 항만의 경제효과와 다른 사회적인 효과에 대해 기술하는 몇 개의 구절에 기여할 뿐이다. 반면에 (국가정책성명의) 많은 분량(page)이, 곤충의 번식의 위험을 포함하여 생물의 다양성, 인체의 건강, 기후변화, 공기의 청정과 다른 요소의 영향에 대하여, 기여하고 있다.

 

31. 항만개발의 유익함과 영향은 국가정책성명에 이러한 관련된 요소들에 기술한 문서의 page의 수량을 가지고 평가하지 않아야 한다. 그럼에도 불구하고, 우리는, 국가정책성명이 국가기간산업 기획위원회와 다른 의사결정자에게 국가적인 수준과 더욱이 지역적인 수준에서 공히 항만개발이 경제와 사회에 미치는 효과의 유형(type)과 규모(scale)에 대한 적절한 성명을 제공하지 않았다고 관심을 가진 분들과 의견을 같이한다. 이 투명성은 유익함과 영향의 균형에 대하여 어려운 판단을 하여야 할 필요가 있을 때, 중요할 것이다. 정부는 이 부족한 점을 바로 잡기 위해 국가정책성명을 수정하여야 한다.

 

32. 항만운영자의 또 다른 관심은 국가정책성명은 컨테이너물동량에 너무 많은 초점을 맞추고 있으며, 경제, 국방, 관광, 에너지와 그 밖의 다른 요소와 같은 보다 중요한 항만활동의 다양한 범주를 많이 소홀히 하였다. 많은 증인들은 근해에 풍력발전을 설치하려는 정부의 의욕적인 계획은 항만의 역할을, 특히 건설단계 기간 동안에 필요로 한다고 강조하였다. 영국항만협회(Associated British Ports; ABP)는 멀리 떨어져 있고 외딴 항구 중의 많은 항구가 근해풍력발전 산업을 위해 경쟁력을 갖추고 보급할 수 있기 때문에 이러한 사업계획을 수립하는 데 중심지가 되고 있다고 강조하였다. 국가정책성명이 에너지 문제를 언급하고 있지만, 우리들의 증언은 이러한 참조사항이 더욱 발전되어야 하고 에너지국가정책성명과 상호 참조로 강화되어야 한다고 제안한다.

 

33. 항만국가정책성명은 위치문제(location-specific)에 관한 것은 아니다. 즉 항만국가정책성명은 항만개발의 장소에 대한 선호를 확인하는 것은 아니다. 이것은, 각각 상세한 회랑(corridor)과 입지(location)가 될 국내 네트워크와 공항에 관한 차기 국가정책성명에서 정부가 발표한 계획과 비교가 된다. 폴 클라크(MP)장관은 정부가 개발항만의 위치를 시장(market)이 제안하는 것을 허락하는 것이 최상이라고 믿었으며, 제한하거나 지시하려고 하는 시도는 실패의 운명을 정하게 될 것이라고 말했다. 우리는 이 정책의 유익한 점과 불이익에 대하여 후에 제4장에서 논의한다; 여기에서 국가정책성명이 정책에 있어서 충분한 투명성과 확실성을 제공하였는가를 논의한다.

 

34. 이것의 다른 한 면은, 항구들의 위치로써 가능한 숫자는 제한적이다: 분명히 항구들은 해안이거나 내륙수로이어야만 한다. 우리는 항만운영자에게 영국에 항만개발 가능한 후보지가 몇 곳이 되는가라고 물었다. 허친선(Hutchinson) 항구의 하스턴(Harston)씨는 영국과 스코틀랜드에 20곳이라고 하였으며, 그들 중 많은 곳이 잠재적인 확장지로서 기존의 항구들이라고 하였다. 이 숫자는 대단히 적은 것 같이 보이며, 항만국가정책성명이 개발을 위한 잠재적인 장소는 정해졌고 다른 곳은 분명히 적당하지 않아서 제외되었다는 수준까지 암시적으로나 명백히 위치문제를 다루는 것이 보다 도움이 될 것인가라는, 의문이 일어나게 한다. 보다 이 위치문제에 접근한 국가정책성명은 항만개발에 관심을 가진 모든 분들에게 투명성과 확실성을 높일 것이며, 국가정책에 관해 보다 활발한 협의를 하도록 일반국민들을 고무시키는데 유익할 수 있을 것이다.

 

35. 잠재적인 항만개발 지역의 목록을 작성하기 위해서, 연구를 필요로 한다. 우리가 알고 있는 한 정부는 이와 같은 연구를 하지 않았다. 환경기관(Environmental Agency)은 그와 같은 연구를 떠 맡는 것은 “막대한 양의 작업”을 수반하며, 환경기관은 그것이 환경에 유익한가라는 의문이 생긴다고 결론지었다. 환경기관은 국가정책성명에서 시장접근을 하는 것에 대하여 대단히 만족스럽게 생각하고 있다.

 

36. 또 하나의 잠재적인 불확실성은 국가정책성명에서 의사결정자는 경쟁자에게 발생할 수 있는 부정적인 효과를 고려할 필요가 있을 것이다라는 언급이다. 국가기간산업 기획위원회에 따르면, 이 언급은 국가가 해상화물수송관련 서비스를 제공하기 위하여 필요로 하는 것보다 더 많은 항만수용능력을 건설하여야 한다는 것을 암시하고 있다. 어느 정도까지 의사결정자가 새로운 항만개발이나 경쟁자를 고무시켜서 기존의 사업을 보호하여야 하는가에 대하여 국가정책성명에는 분명하지 않다. 마찬가지로, 국가정책성명은 외국항만으로부터 경쟁자의 연관관계에 대한 충분한 지침을 제공하지 않고 있다는 견해가 있으며, 이러한 것 중의 많은 경우가 주정부 또는 지방자치단체의 보조금을 받고 있다. 국제적으로 경쟁적인 위치에 남아 있기 위해서는, 제안들은 북구라파 항구에 대한 평가를 참조하여 판단 되어져야 한다. 이와 같은 검토는 로시쓰(Rosyth)와 헌터스턴(Hunterston)과 같은 스코틀랜드의 항구와의 경쟁에도 적용된다. 정부는 의사결정자들에게, 확실하고 투명한 지침을 세울 수 있도록, 정해진 항만개발이 기존의 상업적인 운영자에게 미치는 영향이 적용을 결정하는데 고려하는 정도에 대한, 지침을 명확히 하여야 한다. 이것은 지역경제에 대한 보다 폭 넓은 영향이 포함되어야 한다.

 

37.이전에 언급한 바와 같이, 국가정책성명은 의사결정자에게 보다 폭 넓은 분야의 요소들을 고려할 것을 요구하고 있다. 법적인 요건에 추가하여, 다른 영연방(UK)의 당면한 정책들과 상담에 응한 자들과 반대자들이 제기한 사항에 대하여 20개가 넘는 유익함과 영향들 - 대부분 영향들 - 이 검토를 위해 목록이 작성되었다. 어떤 증인들은 제안들의 경제적 이익에 대하여 국가기간산업 기획위원회가 많은 다양한 영향을 평가하는 것을 어떻게 기대할 수 있을까라고 의문을 제기하였다. 국가정책성명의 취지에 대항하여 국가기간산업 기획위원회가 갈 수 있는 몇 가지의 근거 중의 하나가 영향이 이익(유익한 것들)보다 많다라는 것을 고려함의 여부는 특별히 중요한 일이다.

 

38. 국가정책성명의 2.2.3 구절은 “국가정책성명은 넓은 의미에서 유익함과 영향[…]에 적용할 중요성이다” 라고 말한다. 결과적으로는, 국가정책성명은 경제적 개발에 “실질적인 중요성(weight)” 이 적용되어야 한다” 라고 말하고 있다; 즉 국제적으로, 국가적으로 그리고 국지적으로 중요하여 지정된 지역에 대하여 “적절한 중요도(weight)”가 적용되어야 한다; 그리고 항만개발로부터의 탄소배출에 대해서는 “제한적인 중요도”를 적용하여야 할 것이다. 그러나 이 중요도는 서류에 따라 분산되어있으며, 지속적으로 또는 중요하게 적용되었는지 명확하지 않다. 영국주요항구그룹(the UK Major Ports Group)의 버드(Bird)씨는 상대적인 중요성을 요약한 표를 제시하였다. 다른 요소들 특히 경제적인 기준과 환경기준에 대하여 적용된 자세한 중요도를 명확히 하기 위하여 많은 작업이 이루어 져야 한다. 우리들은, 항만국가정책성명이 정해지기 전에, 정부가, 지속성을 유지하기 위해 국가정책성명에 있어서 평가에 관한 지침에서 인지된 유익함과 영향에 대한 중요도 ？ 또는 그것의 부족함 - 을 재조사할 것을 권고한다. 재조사를 완료할 때에는 정부는 다른 유익함과 영향에 대한 중요도를 요약한 표를 국가정책성명에 추가하여야 한다.

 

신청자와 이해관계자를 위한 보다 큰 확실성은?

 

39. 2008년 기획법의 하나의 목적은 거대한 국가기간산업기획의 제안을 취급하는데 속도와 확실성을 도입하는 것이다. 우리는 우리들의 많은 증인들에게 국가정책성명의 초안이, 기획에 대한 장시간 동안 비용을 많이 지불하여 심의한 후에 조사자들이 편협하게 거절한 딥덴(Dibden)만의 경우, (그 내용이) 달라졌는가라고 문의하였다. 장관인 폴 클라크(MP)는 신청자들이 무엇을 기대할 수 있는가에 대하여 새로운 제도에서는 명확하기 때문에 새로운 제도가 더 낫다는 것에 대하여 확신하고 있다. 그러나 그는 새로운 제도하에서 신청의 결과가 달라질 것 같으냐에 대해서는 추측하지 않았다.

 

40. 우리들은 새로운 계획제도에 대해서 폭 넓게 지지하지만, 항만국가정책성명의 최근 초안이 실질적이고 중요한 개선을 가져올 것인가에 대해서는 덜 확신하고 있다. 도시농촌계획연합(Town and Country Planning Association)을 대표하는 뉴먼(Newman) 씨는 “국가정책성명의 내용을 검토하는데 있어서, 확실히 국지적인 수준에서의 의사결정자로써 우리들 앞에 우리가 가지고 있은 것은 의사결정자의 입장에서 그 판단을 더 쉽게 할 것인가라는 것이 머리에 떠올랐다”고 말하였다. 영국항만협회(Associated British Ports)를 대표하고, 그의 회사가 딥덴 만에 신청서를 제출한 윌리암(William) 씨는 최근의 국가정책성명의 초안은 결과에 대해 보다 더 큰 확실성을 제공하지 못했다고 말했다. 국가기간산업 기획위원회의 증언들은 알려진 바와 같이 특정제도에 대한 언급을 자제하였다. 전체적으로 볼 때, 2008년 기획법에 따라 과정은 변할 것이지만, 항만국가정책성명은 최근의 초안과 같이 신청이 성공할 것인가 또는 그렇지 못할 것인가에 대하여 더욱 예측을 잘 할 수 있게 하지 는 못할 것 같이 보인다. 제안자들에 대한 보다 더 큰 확실성이 이 새로운 입안제도의 핵심적인 목적이기 때문에 이것이 가장 큰 약점이다. 최근의 초안에서 항만국가정책성명은 항만개발제안이 승인될 것인가 또는 거부될 것인가에 관한 보다 큰 확실성을 제공해 주는 것 같지는 않다. 우리들은 의사결정자들이 각 제안에 대한 장점을 평가하는 것이 필요하다는 것을 인정한다. 그럼에도 불구하고, 정부는, 낭비와 불확실성을 피하기 위하여, 하나의 제안의 출현을 더욱 명확하게 하도록 추진하는 것이 필요하다.

 

4. 다른 계획과 항만계획의 통합  

 

 

41. 항만과 항만기획은 진공 속에 존재하지 않는다. 이들은 지역적인 공간계획과 경제적인 정책들은 물론, 경제개발과 해양 및 연안환경보호와 같은 다른 국가 정책들과 상호 중요한 관계를 가지고 있다. 항만은 또한 국가 운송에 대한 기간산업의 다른 요소에 대하여 커다란 영향을 미치고 있다. 항만과 관련한 신청의 대부분은 국가기간산업 기획위원회 진행과정의 외곽에서 결정 되어질 것이며, 그래서 항만국가정책성명은, 그와 같은 결정을 위한 분명한 정책구조를 제공하기 위하여 지역과 지방의 공간계획을 국가정책에 통합하는 데 가장 중요한 역할을 한다. 그러므로 항만국가정책성명과 그와 같은 다른 정책 및 계획 사이의 이음매 없이 완전한 통합(seamless integration)은 매우 중요하다.

 

다른 공간과 경제정책의 통합

 

42. 정부의 다른 목적과 전략에 대한 항만국가정책성명에 대한 언급이 부족한 것에 대하여 도시농촌기획연합(Town and Country Planning Association)과 머시트래벌(Merseytravel)과 같은 많은 증인들이 비판하였다. 지역경제발전에 대한 언급이 부족한 것에 대하여 특별한 관심표명이 있었다. 지역개발기관들은 항만개발에 대한 의사결정 과정을 알려주기 위하여 지역과 지방정책 구조에 대한 분명한 역할이 없다고 말하고 있다.

 

43. 지방정부의 기획당국은 육상 쪽의 소형항만개발신청에 있어 주된 역할을 계속할 것이며, 그들은 항만국가정책성명에, 다른 여러 가지 관점에서, 지방기획결정을 위한 관건이 되는 서류인 지역과 지방의 공간계획에 대한 언급이 적은 것에 대하여 관심을 표명하였다. 지방정부협회(Local Government Association)은 항만국가정책성명이 기존의 개발계획에 충분한 중요성을 부여하지 않았다고 느꼈다. 다른 여러 관련자들 중에, 항만운영자들은, 공공과 개인부문이 이 계획을 따르려고 하는 작업이며 정부부처가 다른 의미에서 중요성을 부여하였음에도 불구하고, 항만의 종합기본계획에 대한 언급의 결여를 주목하였다.

 

44. TPCA가 그것을 붙이는 것과 같이 국가정책성명들이 ‘거대한 개발계획’의 형태가 되는 것과 함께 국가정책성명이 ‘국지적으로 정해진 정책’을 중요하게 간주하는 것에 대해 관심을 표명하였다. 사실, 사회공동체와 지방정부 수석 입안자(Communities and Local Government Chief Planner)는, 입지상세(location-specific)에 관한 국가정책성명인 경우 국가정책성명은 다른 기획지침보다 우위를 차지할 것이라고 지방자치단체의 수석기획담당관에게 서신을 썼다. 비 입지상세(non-location-specific) 국가정책성명들은 다른 의사결정자들에게 중요한 지침을 구성할 것이다. 그러나 수석입안자의 서신의 상태는, 특히 그것이 발행되기 전에 DCLG 정책의 다른 성명과 유사한 협의의 조건이 아니라면, 확실하지 않다.

 

45. 장관은, 지역경제정책에 대하여 보다 큰 강조가 있어야 하고 국가의 부처가 국가정책성명의 이러한 양상을 재심의하고 있다고 언급한 것을 알고 있다고 말하였다. 정부는, 지역공간정책과 지역개발구조 서류와 항만종합계획을 포함하여, 항만국가정책성명과 공간계획문서와의 관계를 명확히 하여야 한다. 항만국가정책성명은 국가기간산업 기획위원회와 다른 의사결정자에게 지역과 지방공간계획에 대하여 문서의 초안에 나타나 있는 것보다도 더 큰 중요도를 부여할 것을 요구하여야 한다. 정부는 또한 탁월함 또는 그렇지 않으면 이 공간계획에 관하여 항만국가정책성명의 우월성을 명확히 하여야 한다.

 

46. 항만국가정책성명은 국가와 지역의 경제발전에 항만의 중요성을 강조하였으며, 여기에 우리들은 전적으로 동의한다. 정부는 지역적인 경제적 불균형을 감소시키고 성장을 촉진시키기 위한 정책을 가지고 있다. 사업, 혁신 및 기술부(Department for Business, Innovation and Skills)는 “우리는 지속 가능한 경제개발과 지역별 성장률의 차이를 감소시키려고 잉글랜드의 모든 지역을 돕는 것을 목표로 하고 있다”라고 말한다. 이 목적을 달성하기 위하여 재무부(Treasury)가 주동하여 교통부 와 정부의 다른 부처가 지원하고 있는 2008~2011년에 달성하여야 하는 PSA 목표(PSA target)가 있다. 지속 가능한 개발에 대한 정부의 정책은 또한 가장 큰 사회적 및 경제적 필요가 있는 지역에서의 발전을 지원한다.

 

47. 항만운영업자들은 항만개발의 입지(location)를 특정(specific)하는 국가정책성명에 일반적으로 반대한다. 국가정책성명은 잉글랜드 북쪽에 있어서 남쪽과 경제적 불균형을 감소시키기 위해 보다 많은 투자의 필요성을 인정해야 한다고 주장하고 있는 필 포트(Peel Ports) 는 예외이다. 그러나 필 포트는 남쪽의 개발에 제한을 명확히 선호하는 한 그렇게 하지는 않는다. 필 포트의 주요 관심은 리버풀(Liverpool)항의 계획된 개발과 관련한 육상시설과 맨체스터 선박운하(Manchester Ship Canal)에 따라서 있는 시설들과 관련한 해상운송(surface transport)연결과 지원에 대한 공공투자를 확보하는 것이다. 필 포트는 이 운하를 더욱 자주 이용할 경우의 현저한 실질적인 환경상의 유익함도 지적하였다.

 

48. 우리는 항만국가정책성명의 초안이 지역간 경제성장의 차이를 감소시키기 위한 정부와 PSA의 목표를 더 많이 고려하지 않은 것에 대하여 실망하였다. 정부는, 2007년에 정한, 방침인 항만개발에 시장지형적인 접근을 지지하고, 항만개발의 위치에 대하여 어떤 추천사항을 표현하지 않는, 정책을 고집하였다. 우리는 “잉글랜드와 웨일즈의 산업항만들”(“The Ports Industry in England and Wales”)의 보고서에서 분명히 하였기 때문에 이것은 기회를 상실하였다고 믿는다. 보다 폭 넓은 사회적 비용과 유익함이 단지 개인적인 비용만이 아니고 시장이 따라가는 유익함을 고려하여야 한다. 우리는 정부가 가장 큰 지역사회와 경제적인 유익함을 가져다 주면서 국가적인 요구사항을 충족시키는 항만개발을 선호한다는 것을 표현하여야 한다고 믿는다. 항만개발에 관련한 입지와 관련하여서는 현저한 환경적인 유익함이 달성될 수 있는 ？ 특히 내륙육상운송의 감소를 통해서 ？ 것에 분명한 선호가 있어야 한다. 이것은 지속 가능한 개발의 원칙과 전적으로 일치하는 것이며, 이러한 내용은 2008년 기획법의 제10항(section 10)에 표현되어 있는 국무장관이 이루려고 하는 법적인 목표이다. 항만은 상업적인 사업이며 개발업자가 경제적이지 못하다고 판단하는 곳에 항만을 건설하도록 강요할 수 없으나, 상업적인 결정은, 특히 철도에서와 같이, 기증하는(complimentary) 국가기간산업투자에 의해 지원되는 긍정적인 개발정책에 의하여 영향을 받을 수 있다.

 

다른 주요 운송개발과의 통합

 

49. 항만개발은 내륙의 운송망과 환경에 주요한 영향을 미칠 수 있다. 주요한 개발은 자동차용 도로, 철도운송 경로와 다분히 내륙수로를 추가적으로 필요로 한다. 따라서 항만개발의 입지는 도로, 철도와 다분히 내륙수로의 전국가적인 네트워크개발과 통합할 필요가 있다는 것은 분명한 것 같이 보인다. 항만은 국지적으로나 지역적으로나 공히 교통정체, 안전과 소음의 측면에 현저한 영향을 미칠 수 있는 HGV 교통량을 많이 발생시킨다. 훼릭스토우와 미드랜드사이의 A14 회랑은 하나의 분명한 범례이다. 공공과 사적인 투자가 뒷 밭침 된 훌륭한 기획과 관리는 (부정적인)영향을 최소화 하고 정부에게 지속 가능한 운송정책을 수립하는 기회를 제공한다. 철도화물운송그룹(The Rail Freight Group)은 정부정책성명이 그렇게 하는데 실패한 것을 비난하였으며, ‘상실된 기회(missed opportunity)’라고 불렀다. 네트워크 레일(Network Rail)은 항만개발은 장차 철도화물운송 수요증가의 주요 동인이 될 것이라고 믿고 있다.

 

50. 항만운영자들은 동시에 국가조직망국가정책성명(National Networks NPS)의 초안을 정부가 발표하는데 실패한 것에 대하여 비판적이다 - 그들이 믿도록 유도하는 어떤 일이 발생할 것이다. 그린피스(Greenpeace)의 파(Parr)박사는, 에너지기후변화부(Department of Energy and Climate Change: DECC)에 의해 발표된 에너지정부정책성명의 일환과 운송국가정책성명을 하나씩 발표하는 교통부를 대비하면서, 이점에 대하여 목소리를 같이 하였다. 그는 또한 전체를 지배하는 (최우선적인) 운송정책국가정책성명을 요구하였다.

 

51. 정부는 2008년도의 지속가능한 운송제도의 전달(Delivering a Sustainable Transport System)의 보고서에서 국가의 네트워크에 대하여 전략상 좋은 암시를 주었다. 그런데 이 네트워크는 10개의 가장 큰 집합도시를 연결하는 14개의 국가운송 전용도로(national transport corridors), 10개의 주요 항구와 7개의 국제공항이다. 그러나 고속철도에 관한 것은 아직 그 정책이 발표되지 않았다. 관련부처는 High Speed Two Ltd 의 보고서와 고속철도에 관한 백서에 대한 반응으로 2010년 3월에 국가네트워크국가정책보고서(National Networks NPS)의 초안을 발표할 것이라고 말했다. 폴 클라크(MP)장관은, 항만과 국가 네트워크 국가정책성명들은 동일한 정부부처에 의해 발표되었기 때문에 만약 그들이 일관성이 없다면, “그 것은 대단히 놀랄만한 일이다”라고 말하였다. 그럼에도 불구하고, 우리들의 증인들 대부분은, 네트워크 철도(Network Rail)와 고속도로 기관(Highways Agency)을 포함하는 연속체로부터, 항만과 국가 네트워크에 관한 국가정책성명을 함께 고려하는 것을 선호한다고 분명히 하였다. 일반대중과 이해관계자가인 우리가 국가 네트워크에 대한 국가정책성명의 초안을 접하지 않고 항만에 관한 국가정책성명의 초안에 대하여 의견을 제시하여야만 하게 하는 것은 불만스러운 일이다. 정부는 국가 네트워크에 관한 국가정책성명이 발표되고 협의가 이루어 질 때까지 항만에 대한 국가정책성명의 지정을 보류하여야 한다. 정부는, 비록 국가정책성명의 초안에 관한 원래의 심의보다도 더 제한된 행사일지라도, 더 한층 항만국가정책성명의 심의를 위한 기간을 허용하여야 한다. 장관이 우리들에게 확신시키려고 하듯이, 만약 국가 네트워크에 대한 국가정책성명이 항만개발에 관심이 있는 사람들에게 어떤 놀라움도 가지게 하지 않는다면, 항만에 대한 국가정책성명은 추가적인 수정이 없이 지정될 수 있을 것이다. 국가기간산업 기획위원회의 경로를 통해 주요항만에 대한 신청이 없기 때문에 약간의 지연으로 사소한 불리함이 있을 것이다.

 

5. 환경의 양상

 

52. 영국 기회법률의 기본 전제는, 다른 구체적인 고려사항들이 다르게 지시하지 않는 한, 개발은 그 개발계획에 따른 것이 일반적으로 승인된다는 것이다. 이러한 고려사항들은 전통적으로 지방의 환경에 관한 부정적인 영향을 함유한다. 국가기간산업에 대한 제안에서, 2008년 법은, 여러 가지 중에서도 제도의 영향이 유익함을 보다 중요하게 생각하지 않는 한, 국가기간산업 기획위원회가 국가정책성명에 따라 결정하여야 한다고 지시하고 있다. 제안된 개발이, 자연경관이 현저히 뛰어난 지역과 같은 특별한 중요성을 가지고 있고 지역에 영향을 미치는 경우에는, 추가적인 안전장치가 있어야 한다. 나투라(Natura) 2000 지역과 같이 국제적으로 지정된 지역인 경우에도 최우선적인 공공의 이해관계에 관한 절대적인 이유가 있는 경우에는 개발이 허락될 수 있다. 그와 같은 경우, 환경의 손상을 최소화하고, 가능하다면 동식물의 번식지를 제공하기 위한 방안이 필요할 것이다.

 

영향

 

53. 항만개발은 연안 동식물 번식지, 야생동식물, 자연경관, 공기의 청정도와 다른 환경의 양상과 같은 환경에 현저한 영향을 미칠 수 있다. 우리들의 질의에 증거를 제시한 국내의 환경단체들은 항만개발의 원칙에 반대하지 않았으며, 항만물동량이 많이 증가할 것이라는 것을 받아들였다. 그들은 국가정책성명에 포괄적으로 지지를 보낸다. 그럼에도 불구하고 그들 중 일부는 국가정책성명의 초안에 환경문제에 관해 강력한 반대의사를 표명하였다. 국가정책성명의 초안이 여러 가지의 잠재적인 환경에 대한 영향을 인지하였지만, 우리들의 증인들의 모두가, 의사결정자가 영향을 강조하여야 한다는 방식과 같은, 정부의 접근과 지침에 대하여 만족한 것은 아니다. 예상되는 딥덴 만(Dibden bay)의 장래개발에 관심을 가지고 있는 이러한 조직들의 관심사는, 일반적인 새로운 제도와 특히 항만국가정책성명은 딥덴 만(Dibden Bay)에 항구를 건설하겠다는 장래의 (개발)기획신청이 동의되어 질것이라는 것을, 보다 가능하게 할 것이라는 것이다. 그러나 우리들은 항만산업으로부터 우리들의 증인들이 다른 견해를 취하고 있다는 것을 이미 인지하였다. 

 

54. 많은 집단들이 보다 많은 입지선정 국가정책성명이 도움이 될 것이라고 느꼈다. 잉글랜드 자연보호 단체(Natural England)는 국가정책성명이 전략적인 공간평가(strategic spatial assessment)로 유익하였다는 견해이다. 국가정책성명은 입지선정에 관여하거나 인지하지 않아야 한다는 합의와, 입지선정에 관해 지침을 제공하는 것에는 실질적이고 다분히 법적인 어려움이 있다는 것을 인정하는 합의가 있었다.

 

55. 왕립조류보호협회(Royal Society of Protection of Birds; RSPB)는 그것을 놓친 기회라고 말하면서 국가정책성명에 대단히 비판적이다. 그들이 비판하는 주요한 것 중의 하나는 제안된 개발에 대한 대안의 지침에 대하여 관심을 가지고 있다: 의사 결정자들이, 만약 새로운 지역을 지정하는 방안 이외의 방안으로 항만의 수용능력을 제공할 수 있는가, 그리고 특히 새로운 항구를 건설하는 것보다는 기존의 항만을 확장할 것인가를, 고려할 필요가 없다. 왕립조류보호협회(RSPB)에 따르면 정부가 딥덴 만(Dibden Bay)개발계획 허가신청을 거절한 것은 결과적으로 싸우드햄톤(Southampton) 항의 컨테이너 터미널 확장을 가져왔으며, 이것은 환경파괴를 덜 가져오는 대안이었다. 신산림자치구의회(New Forest District council)도 대안을 제시하는데 국가정책성명이 얼마나 방어적이었는가와 그리고 딥덴 만 제안에서와 같이 주요 항만의 개발을 선호하여 기획정책을 변경하는 하는 것에 대한 논쟁거리를 제공하였으며, 자치구의회는 이것에 대하여 반대하였다. 정부는, 항만국가정책성명의 지속가능성에 대한 평가는 유럽연합(EU)의 전략적 환경평가지령(Strategic Environmental Assessment Directive)을 충분히 만족시켜야 하는 것을 보장할 필요가 있으며, 그리고 정부는 의사결정자들은 대안을 고려하여야 한다는 것을 분명히 할 필요가 있다.

 

지속가능성 평가

 

56. 지속가능성의 평가(Appraisal of Sustainability; AoS)는 국가정책성명을 작성하는 과정에서 가장 중요한 요소중의 하나이다. 그것은 국가정책성명의 일부뿐만이 아니고 국가정책성명이 유럽연합의 전략적 환경평가지령을 만족시키는 방안이다. 지속가능성의 평가(AoS)는 이러한 (지시사항의) 준수를 단지 보여주기 위한 의도가 아니고 환경에 대한 영향을 완화시키기 위하여 정책과 이 정책의 결과에 따른 발전에 영향을 미치고 개선하기 위한 것이다. 189쪽에 달하는 항만국가정책성명에 대한 지속가능성의 평가는 중요한 문서이며, 그러나 우리들의 증인들은 그 장점에 대하여 의견이 갈라졌다. 국가정책성명과 지속가능성평가 준비에 긴밀히 관여한 환경기관(Environmental Agency)은 그것이 ‘매우 철저하게’ 이루어졌다고 하면서 그 내용에 만족하고 있다. 그러나 왕립조류보호협회(RSPB)는, 생명공학의 다양성에 대한 기준선(baseline)에 대한 정보가 없다는 것을 예로 들면서, 자세한 내용이 부족하다고 이것에 대하여 비판하였다. 왕립조류보호협회(RSPB)는, 그들이 위임한 평가를 근거로 하여, 지속가능성의 평가가 SEA 의 지령(Directive)을 법적으로 따르지 않았을 것이라고 믿고 있다. 잉글랜드 자연보호 단체(Natural England) 는 지속가능성평가가 국가정책성명의 개발에 얼마나 영향을 미쳤는가에 대하여 국가정책성명에 언급이 부족하다는 것을 지적하였다. 국가정책성명은 지속가능성평가(AoS)가 국가정책성명의 개발에 어떻게 영향을 미쳤는가에 대하여 언급하고 보여주어야 한다.

 

기후변화

 

57. 그린피스(Greenpeace)위 견해로는 국가정책성명에 대한 환경문제와 관련하여 추가적인 반대는 기후변화정책에 대한 적절하지 못한 심의였다. 국제해운으로부터 발생하는 것을 방지하기 위한 합의된 기관(mechanism)이 없기 때문에 도움이 되지 않는 상황이다. 그린피스는, 항만개발의 결과에서 나오는 가스배출문제를 고려할 필요성에 대하여 의사결정자들에게 보다 강력한 방향을 제시할 것을 원했었다. 불행하게도, 기후정책변화가 해운과 항만개발에 어떻게 영향을 미칠 것이라는 것에 관해서는 불확실하다. 장관은 기후변화에 관한 의제(agenda)가 “문서에 잘 반영되어 있다”고 믿고 있다고 말하였다. 그러나 분명하지 않다는 것을 즉시 알 수 있다. 국가정책성명은 의사결정자들이 항구에서 통과하는 선박들로부터 발생하는 것(gas)에 대해서는 고려할 필요가 없다고 말하고 있다. 이는 내륙운송과 같은 항만개발로부터 배출되는 탄소배출에 ‘제한된 비중(limited weight)’을 두어야 한다고 말하고 있다.

 

58. 국가기간산업개발에 특별한 제한을 두는 것을 통하여 기후변화의 범세계적인 문제를 해결하려고 시도하는 것은 현명한 일이지만, 우리는 현재의 항만국가정책성명이 정부와 관련부처가 기후변화문제를 다른 곳에 소속시키는 우선순위를 반영하는데 실패하였다고 느끼고 있다. 우리는 국제해운에서 배출되는 이산화탄소(carbon dioxide)의 문제는 국제적인 합의를 필요로 하며, 항만개발의 특별결정(ad hoc decision)을 통해 해결될 수 없다는 것을 인지하고 있다. 이산화 탄소의 국부적 배출은 기획결정에 더욱 민감하다. 의사결정자들에게 권고사항은, 기후변화의 완화에 대한 고려, 특히 항만개발과 관련하여 항만시설의 설계와 내륙육상운송으로부터의 배출에 대한 고려를 강화하여야만 한다.

 

설계 지침

 

59. 국가정책성명의 법적인 요소중의 하나는 설계에 대한 지침이다. 항만국가정책성명은 다음과 같이 언급하고 있다;

 

항만개발에 있어서 훌륭한 설계를 달성하여야 하는 중요성은 제2부(Part 2) 에서 논의한 여러 가지 형태의 영향을 참조하여 정책성명의 여러 가지 관점에서 강조되었다. 훌륭한 설계는, 산업정착(industrial setting)에 있어서 긍정적인 미학적 우수성을 전달하는 방안과 함께 개발의 부정적인 영향을 완화시키기 위해 필수적이다.

 

주로 소음, 시야차단(visual intrusion)과 홍수위험과 같은 영향을 줄이는 관점에서 부수적인 문제와 관련하여, 설계하는데 추가적인 언급이 있다. 어떤 역사적으로 의미 있는 항만과 항구의 건물은 세계적으로 명성이 있다. 예를 들면 리버풀의 수변(waterfront)은 세계적인 유산의 위치에 있다. 국가정책성명은 이점에서 부족하다. 씨이포트(Seeports)는 국가정책성명이 설계에 대한 보다 구체적인 지침을 주어야 한다고 언급하였다.

 

국가정책성명은 이 주제에 대하여 좀더 많은 지침을 주어야 한다. 예를 들면 다음과 같이 구별하는 것이다. 즉, 장차 경관의 요소가 될 것인가 또는 아닌가, 그리고 일반대중이 접근할 수 있는 건물인가 또는 기능을 하고 있을 건물인가를 구별하여 지침을 주는 것이다. 그러나, 영국에서 가끔 선호하는 임시건물과 확연히 비교하는 불란서의 많은 항구에서 볼 수 있는 것과 같이, 후자는 여전히 스타일을 가지고 있을 수 있다. 설계에 관한 논제와 관련하여 에너지가 덜 소비되는 건물들의 제공에 더 많은 격려를 하여야 한다.

 

머시트레벌(Merseytravel)은 많은 에너지를 절약할 수 있는 것을 통합한 최신 항만설계에 있어서 가장 잘 실행된 예로 함부르크 항만을 지적하였다. 우리는 항만국가정책성명이 가능한 한 항만개발이 그 주위환경과 경관을 좋게 할 수 있도록 설계에 관한 보다 적극적인 지침을 포함할 것을 권고한다.

 

 

6. 협의와 조사절차

 

 

교통협의부

 

60. 항만국가정책의 초안이 국회에 제출되던 날 교통부는 협의문서(consultation document)를 발표하였다. 협의문서는 항만국가정책성명이 목적에 부합하는지를 설정하려고 의도하는 36개의 질문사항으로 구성되었다. 여기에는 실재적인 정책적 문제를 토의하기 위한 제안이 없다. 교통부는 14주의 기간으로 2010년 2월 15일을 시한으로 부여하였다. 이 문서는 1월 15일 이전에 받은 응답들은 우리들의 위원회와 공동으로 심의할 것을 언급하고 있다.

 

61. 2008년 기획법에 따른 2009년 국가기간산업기획(국가정책성명 협의)규정은 국가정책성명의 지정이전에 어떤 조직과 협의를 하여야만 하는가에 대하여 정하고 있다. 교통부는 그와 같은 모든 조직과 협의하였다는 것을 보고하여야 하며, 항만운영자 및 선박 운항자와 같은 추가조직에게 통보하였다는 것을 보고하여야 한다. 이와 같은 규정 이외에 교통부는 협의에 관한 정부의 규정을 준수하여야 한다. 항만국가정책성명에 대하여 의견을 개진하기를 원하거나 불만을 가진 자는 교통부의 협의 조정자에게 연락하기를 바란다. 교통부는 협의에 대한 반응으로 항만국가정책성명에 대해 접수한 의견과 불만사항을 발표하여야 한다.

 

62. 교통부는 12월과 1월에 카디프(Cardiff), 리드(Leeds)와 런던에서 세 차례 협의모임을 개최하였다. 이 모임들은 사전에 준비하여 모든 주제를 다루도록 하였다. 모임은 많은 정보를 알려주었으며, 참석자도 많았었다. 이 모임은 ‘Chatham House rules’에 따라 열렸으며, 초청된 분들만 참석하게 하였으며, 일반에게는 공개되지 않았다. 그들은 어떤 특정 항구에 관한 쟁점을 강조하지 않았으며, 항만개발이 지역의 특정 쟁점이 되는 항만개발을 목적으로 하는 협의를 목표로 하지 않았다. 그러나 교통부는 전문가가 아닌 참석자들에게 설명하기 위해 기획보조자료(Planning Aid)를 이용하였으며, 참석자들에게 협의에 참여하도록 도와주었다.

 

63. 항만국가정책성명은 일반적인 사항에 관심이 없으며, 정부의 협의는 균형이 잡혀져 있어야 하고 초점이 맞추어야 있어야 한다. 그러나 항만개발에 의하여 후일에 영향을 받는 사람들이나 조직이 항만개발을 알게 하여야 하며, 협의과정에 참여할 수 있는 기회가 주어져야 한다. 만약 그렇게 하지 않았다면, 그들은 그들에게 영향을 미치는 항만개발제안이 다루어 지는 방법에 대하여 결과적으로 환멸을 느꼈을 것이다.

 

64. 많은 증인들이 국가정책성명에 기본적이고 서술적인 정보가 부족하였다고 하였다. 협의관련 문서도 차이가 없었다. 어떤 서류도 현재의 영연방 항만을 보여주는 지도가 없었으며, 단지 서류뿐이었으며 ？ 이는 아마도 정부가 위치를 선정하는 정책을 피하기 때문일 것이다. 우리는, 국가정책성명에 대한 향후 협의에서는, 협의를 위한 문서가, 쟁점을 알려주고 보다 많은 사람들과 비전문가에게 협의가 보다 더 용이하게 다가갈 수 있도록 하기 위하여 적절한 지도(map), 표와 참고사항으로 구성된 배경에 관한 정보를 포함하여야 한다고 권고한다. 이것은 국가정책성명 자체의 일부를 구성할 필요는 없으며, 정부정책이 배경에 관한 정보를 정책적인 내용으로부터 분리하여 보다 명확하게 발표되어야 한다는 우리들의 권고를 사실상 지지하는 것이다.

 

65. 우리는 증인들에게 교통부의 협의에 만족하였느냐고 물었다. 우리는 상호 혼합된 대답을 들었다. 환경기관과 항만 운영자들과 같은 어떤 조직들은 초안이 발표되기 전에 교통부와 토의하는데 관여하였으며 이러한 조직들은 참석하지 않은 조직보다는 일반적으로 더 만족하는 것 같이 보였다. 의심할 여지 없이, 이 토의는 초안을 구상하는데 도움을 주었다.  트리머씨(Mr. Trimmer)는 “우리들의 견해로는 그리고 한 사람의 항만운영업자로써의 개인적인 견해로는 현재까지의 협의와 교통부에서 아직도 진행중인 협의는 적합하고 적절하다고 생각한다” 라고 언급하였다.

 

66. 왕립조류보호협회의 도뜨씨(Mr. Dodd)는, 비정부기구들은 항만분야에서 오랫동안 관여하였음에도 불구하고, 발표하기 전에 교통부와‘진정한 대화(real dialogue)’가 없었다고 주장하였다. 지방정부협의회를 대신한 상담역 캠푸(Kemp)씨는 지방정부의 참여부족과 지역과 지역산하 기획의 통합 부족에 대하여 비판하였다.

 

67. 그러나, 도시농촌 기획협회를 대신한 뉴먼씨(Mr. Newman)는 교통부의 협의와 의회에서의 심의가 상호 후속적으로(시차를 두고) 행해지지 않고 동시에 행해졌기 때문에 협의가 만족스럽지 못하다고 주장하였다. 이 협회의 견해로는 그와 같은 중요한 기획문서와 다른 것을 협의하기 위한 기간이 너무 짧았으며, 당면한 국가정책성명이 아직 발표되지 않았다.

 

68. 국가정책성명에 대한 새로운 제도가 도입일 것인가 또는 도입되어야 하느냐에 대한 견해는 좀도 고려할 만한 가치가 있다. 국가정책성명은 현재의 정책을 단지 성문화하는 것인가 또는 새로운 정책을 도입하는 장치인가? 정부가 제출하는 기획백서(Planning White Paper)에는 이것에 대한 답이 없다. 국가조직망에 대한 국가정책성명(National Networks NPS)은 고속철도에 관한 새로운 제안을 포함하고 있다. 교통부에 의하면, 공항에 대한 국가정책성명(airports NPS)은, 기후변화에 대한 위원회의 보고서와 교통부의 항공승객의 예상에 대한 보고서의 내용을 고려하고 있으며 이 두 가지는 공히 정책에 반영될 것으로 보인다. 새로운 정책이 국가정책성명에 도입된다면, 국가정책성명을 위해 이용된 협의와 조사과정은 적절하지 못할 것이다. 정부는 정부가 새로운 정책을 도입하기 위하여 국가정책성명을 이용하는 것인지에 대하여 명확히 하여야 한다. 만약 그렇다면, 정부의 협의과정을 좀 더 조심스럽게 고려하여야 하며, 협의와 국회심의를 위해 보다 더 많은 시간을 허용하여야만 한다.

 

국회심의

 

69. 2008년 기획법은 정부가 국가정책성명을 지정하기 전에 국가정책성명을 국회가 심의할 것을 규정하고 있다. 국회심의 과정은 연락위원회(Liaison Committee)에 의해 검토되었으며, 국회에서 토의 되어 내부규정으로 되었다. 지역사회와 지방정부(The Communities and Local Government)의 국가기간산업 기획위원회의 시행계획도(Implementation Route Map)은 (이것에 관해) 추가적인 지침을 제공하고 있다.

 

70. 연락위원회(Liaison Committee)가 국회를 대신하여 항만국가정책성명에 대하여 심의의 역할을 담당하기 위한 우리들의 제안을 받아들였다. 이 법의 9항에 따라, 심의의 과정은 교통부 장관이 설정한 ‘관련기간(relevant period)’ 이내에 완료되어야 한다. 정부는 “실제로 간련(심의)기간은 보통 대략 6개월이다”라고 말하였다. 사실 우리 위원회가 이 작업을 완료하기 위해서 단지 4개월 정도 가지고 있었으며 총선거가 예상되기 때문에 정부가 정한 협의기간만료 이전에 증인들과의 협의를 완료하여야만 한다. 우리들은 교통부 관리들로부터 별도의 간결한 보고를 받았으며, 증인들의 공공협의를 3회 가졌으며, 만체스터(Manchester)의 Peel Port에 방문하기로 하였다. 우리들은 조직과 개인들로부터 받은 59개의 서면증거도 검토하였다. 매우 불만스러운 일정에도 불구하고 우리들은 심의를 만족스럽게 수행할 수 있었다고 믿는다.

 

71. 우리들은 항만국가정책성명의 초안을 심의하게 된 것에 대해 기쁘다. 우리는 국회의 심의가 이 과정에서 대단히 중요한 요소라고 믿는다. 자주 다른 법안의 초안에서 보듯이, 정부는 철저하고 깊이 있는 국회의 심의에 대하여 정부의 희망을 열심히 언급해 왔다. 사실상 항만국가정책성명을 심의하기 위해 이용할 수 있는 일정은 계획하였던 것보다 짧았다. 그 결과로 교통부에 제출된 모든 증거들을 모두 이끌어 내지 못했다. 정부는 향후 국가정책성명을 가지고 국회가 정부의 공개협의 시에 제출된 증거를 충분히 끌어내는 것을 가능하게 하기 위하여 만 6개월의 기간이 국회의 협의와 심의를 위해 주어져야 한다는 것을 보장하여야만 한다.

 

72. 심의에 관한 하나의 문제가 발생하였다. 우리들은, 국가정책성명과 장관에 의하면, 국가정책성명에 의하여 가장 많은 영향을 받게 될 조직으로부터 증거를 받을 수가 없었다. 이미 아는 바와 같이, 2009년 해양 및 연안 접근법(Marine and Coastal Access Act 2009)에 따라 새롭게 설립된 조직인 해양관리조직(Marine Management Organization; MMO)은 근해항만개발에 관한 신청의 대부분을 결정하고 육상 쪽의 신청에 대한 조언을 할 때에 영향을 미칠 것이다. 항만국가정책성명 초안은 국가정책성명이 해양관리조직(MMO)을 위한 당면한 “중요할 또는 중요한” 것이다라고 언급하고 있다. 국가기간산업 기획위원회는 국가정책성명에 대한 증거를 우리들에게 제출한 반면, 해양관리조직은 아직 설립되지 않았으며, 항만국가정책성명에 언급할 수 없다. 우리는 이에 대한 장관의 관심부족에 대하여 동의하지 않는다. 국가기간산업 기획위원회가 항만개발에 관한 전문가가 없다고 인정하고 있지만, 국가기간산업 기획위원회의 견해는 가치가 있다. 가까운 장래에 어떤 신청을 받을 것이라고 예견하지 않기 때문에 그들은 항만전문가로써 위원이나 직원을 신규로 채용하지 않았다. 이와 같은 상황이어서 국가기간산업 기획위원회의 증거와 병행하여 해양관리조직(MMO)으로부터 받은 증거를 우리들이 검토할 수 있다는 것은 다른 어느 것보다도 중요하다. 해양관리조직은 항만개발신청에 대하여 곧 가장 중요한 의사결정자중의 하나가 될 것이다; 그리고 국가정책성명은 이 작업에 없어는 안 되는 기본이 될 것이다. 해양관리조직은 2010년 4월까지 탄생되지 않을 것이기 때문에, 이 조직으로부터 우리들은 국가정책성명의 초안에 대한 증인을 택할 수가 없다. 우리가 해양관리조직과 같은 가장 중요한 조직이 생기기 전에 국가정책성명의 심의를 요청 받은 것을 받아들일 수가 없다. 교통부는, 해양관리조직이 국가정책성명의 초안에 그들의 견해를 제공할 수 있는 적절한 기회를 가질 때까지, 항만국가정책성명의 지정을 기다려야 한다.

 

 

7. 결론

 

 

73. 항만국가정책성명은 국가기간산업에 대한 국가정책적 제안을 위한 정부의 새로운 조직망의 선구자이다. 우리들의 질의는, 항만국가정책성명의 초안은 향후 발전할 하나의 ‘좋은 출발(good start)’로서 많은 조직으로부터 환영을 받고 있다는 것을 보여 주었다. 우리들은 여러 가지 수정사항을 권고하였으며, 교통부는 협의와 심의과정의 결과로 초안을 많이 개선하였다. 우리는 항만에 대한 정부의 2007년도 정책과 국가정책성명에 항만개발을 위한 입지에 대한 지침이 부족한 것에 대해서는 우리들의 의견제시를 보류하였으나, 그러나 이것이 국가정책성명이 목적에 적합하지 않게 하였다는 것은 아니다.

 

74. 그러나 우리들은 현단계에서 두 가지에 대하여 지정을 권고할 수 없다. 첫 번째로, 정책성명과 관련된 아직 공표되지 않는 관건 ？ 국가조직망에 대한 국가정책성명 ？ 그래서 정부의 협의에 참여하거나 우리들의 질의에 참여하는 조직들은 한눈을 가리고 그렇게 하고 있다. 둘째로, 항만개발에 대한 주요 의사결정자중의 하나가 될 조직이？ 해양관리기구 ？ 아직 구성되지 않았으며, 그래서 그 역할에 크게 중요하게 될 지침에 대하여 언급할 수가 없었다. 이러한 것들이 협의과정에서 기본적인 흠집이며 항만개발정책성명이 수정될 때까지 지정되지 않아야 한다.

 

75. 장관은 교통부가 항만국가정책성명을 가능한 조속히 지정하려고 간절히 바라고 있지만 날짜를 알려줄 수 없다고 말하였다. 그는 또 국가 네트워크에 대한 국가정책성명이 발표될 때까지 지정을 연기할 의사가 없다고도 말하였다. 그의 견해에 의하면, “항만정책성명은 고립되어 있다.” 정부는 3월에 국가 네트워크에 대한 국가정책성명을 발표하겠다고 약속하였다. 그럼으로 우리는, 토의될 사항이 제출되는 것을 허용하도록 단기간 항만국가정책성명의 지정을 연기하는 것이 해롭지 않을 것으로 본다.

 

76. 우리는 우리들의 보고서 내용과 우리들의 심의에 증거를 제시한 사람들이 제기한 다른 사항을 정부가 고려하도록 요청하였다. 이와 같은 주요한 변경이 없다면 국가정책성명은 목적에 적합하지 않을 것이다. 특히, 정부는, 국가 네트워크에 대한 국가정책성명과 협의된 해양관리기구가 발표되기까지 항만국가정책성명을 지정하지 않아야 한다. 우리는 정부가, 당면한 기간 이내에 항만국가정책성명에 대하여 하원에서 협의할 수 있도록 국회에 시간을 제공할 것을 권고한다.

 

77. 일단 지정된다면, 국가정책성명은 수정, 교체 또는 중단되거나 될 때까지 정부의 정책으로 남아 있어야 한다. 2008년 기획법은 확정된 심의기간을 정하지 않았다. 대신에 이 조례는 “국무장관이 심의하는 것이 적절하다고 생각할 때에는 언제라도 각 국가정책성명을 국무장관이 심의할 것”을 요구하고 있다. 우리는 국무장관이 항만국가정책성명을 심의하는 결정을 촉발시키는 원칙을 정할 것을 권고한다. 국가기간산업 기획위원회와 같이 의사결정자의 견해는 심의를 촉발시키는 하나의 주요한 요인이 되어야 한다.

 

 

결론 및 추천사항

 

 

새로운 기획 틀 내에서의 항만개발

 

1. 항만국가정책성명은, 국가기간산업 기획위원회와 해양관리기구에 추가하여 어떤 조직이 항만개발신청에 대한 의사결정자가 될 것이며, 그래서 국가정책성명에 의하여 어떤 조직이 영향을 받을 것인가에 대하여, 발표하여야 한다. 특히 항만개발과 관련하여 지방정부의 역할에 대하여 분명히 하여야 한다. (단락 21)

 

의사결정의 기본으로 항만국가정책성명의 적합성

 

2. 정부는 국가정책성명을 지정하는 과정을 새로운 정책을 도입하는 것보다는 기존의 정책을 통합하는 도구로 여기고 있는 것으로 보인다. 이것은 기존의 정책이 적절히 발전되어야 하고 즉시 협의되어야 하며 이 정책의 최종적인 양상이 명확해야 한다는 것을 의미한다. 항만국가정책성명은 기존의 정책은 단지 중간단계(임시)이며, 약속한 문서가 발표되지 않았기 때문에 불만스럽다. 정부는, 교통부가 이전에 발표한 바와 같이, 기획사업평가구조와 함께 2007년 항만에 대한 독립적인 성명을 더 이상 발표하는 것이 왜 필요하지 않은 것으로 보이는지 설명하여야 한다.(단락 23)

 

3. 우리는 교통부가 항만국가정책성명에서 항만에 관한 정책의 분명하고 차별화된 요약내용을 제공할 것을 권고한다. 2007년 항만정책 재조사와 중요한 부속자료를 포함하여 항만개발정책에 관한 전반적인 정책에 근간을 이루고 있는 자료에 대한 추가적인 증거와 참고사항을 제공하는 것이 요구된다. (단락 24)

 

4. 우리는, 과거 2년간의 추세를 참조하여 단기와 장기에 대한 항만수요예측을 재조사할 것을, 전문가에게 조속히 의뢰할 것을 교통부에게 권고한다. 이 요구는, 자료가 최종 결정된 국가정책성명에 반영되도록, 항만국가정책성명이 결정되기 전에 일어나야 한다. 그 이후 항만수요예측은 교통부가 계획한 데로 매 5년 주기로 실질적으로(또는 알기 쉽게) 최신화되어야 한다. (단락 28)

 

5. 항만개발의 유익함과 영향은 국가정책성명에 이러한 관련된 요소들에 기술한 문서의 페이지의 수량을 가지고 평가하지 않아야 한다. 그럼에도 불구하고, 우리는, 국가정책성명이 국가기간산업 기획위원회와 다른 의사결정자에게 국가적인 수준과 더욱이 지역적인 수준에서 공히 항만개발이 경제와 사회에 미치는 효과의 유형과 규모에 대한 적절한 성명을 제공하지 않았다고 관심을 가진 분들과 의견을 같이한다. 이 투명성은 유익함과 영향의 균형에 대하여 어려운 판단을 하여야 할 필요가 있을 때, 중요할 것이다. 정부는 이 부족한 점을 바로 잡기 위해 국가정책성명을 수정하여야 한다. (단락 31)

 

6. 정부는 의사결정자들에게, 확실하고 투명한 지침을 세울 수 있도록, 정해진 항만개발이 현재의 상업적인 운영자에게 미치는 영향을, 적용을 결정하는데 고려하는 정도에 대한, 추천사항을 명확히 하여야 한다. 이것은 지역경제에 대한 보다 폭 넓은 영향이 포함되어야 한다. (단락 36)

 

7. 다른 요소들 특히 경제적인 기준과 환경기준에 대하여 적용된 자세한 중요도를 명확히 하기 위하여 많은 작업이 이루어 져야 한다. 우리들은, 항만국가정책성명이 정해지기 전에, 정부가, 지속성을 유지하기 위해 국가정책성명에 있어서 평가에 관한 추천에서 인지된 유익함과 영향에 대한 중요도 ？ 또는 그것의 부족함 - 을 재조사하는 것을 권고한다. 재조사를 완료할 때에는 정부는 다른 유익함과 영향에 대한 중요도를 요약한 표를 국가정책성명에 추가하여야 한다. (단락 38)

 

8. 최근의 초안에서 항만국가정책성명은 항만개발제안이 승인될 것인가 또는 거부될 것인가에 관한 보다 큰 확실성을 보여주는 것같이 보이지 않는다. 우리들은 의사결정자들이 각 제안에 대한 장점을 평가하는 것이 필요하다는 것을 인정한다. 그럼에도 불구하고, 정부는, 낭비와 불확실성을 피하기 위하여, 하나의 제안의 출현을 명확하게 하기 위하여 더 추진하는 것이 필요하다.  (단락 40)

 

항만계획과 다른 것과의 통합

 

9. 정부는, 지역공간정책과 지역개발구조 서류와 항만종합계획을 포함하여, 항만국가정책성명과 공간계획문서와의 관계를 명확히 하여야 한다. 항만국가정책성명은 국가기간산업 기획위원회와 다른 의사결정자에게 지역과 지방공간계획에 대하여 문서의 초안에 나타나 있는 것보다도 더 큰 중요도(weight)를 부여할 것을 요구하여야 한다. 정부는 탁월함 또는 그렇지 않으면 이 공간계획에 관하여 항만국가정책의 수월성을 명확히 하여야 한다. (단락 45)

 

10. 우리는 가장 큰 지역사회와 경제적인 유익함을 가져다 주면서 국가적인 요구사항을 충족시키는 항만개발을 선호한다는 것을 표현하여야 한다고 믿는다. 항만개발에 관련한 위치와 관련하여서는 현저한 환경적인 유익함이 달성될 수 있는 ？ 특히 내륙육상운송의 감소를 통해서 ？ 것에 분명히 선호하여야 한다. 이것은 지속 가능한 개발의 원칙과 전적으로 일치하는 것이며, 이러한 내용은 2008년 기획법의 제10절에 표현되어 있는 국무장관이 이루려고 하는 법적인 목표이다. 항만은 상업적인 사업이며 개발업자가 경제적이지 못하다고 판단하는 곳에 항만을 건설하도록 강요할 수는 없으나, 상업적인 결정은, 특히 철도에서와 같이, 기증하는 국가기간산업투자에 의해 지원되는 긍정적인 개발정책에 의하여 영향을 받을 수 있다. (단락 48)

 

11. 일반대중과 이해관계자를 국가 네트워크에 대한 국가정책성명을 접하지 않고 항만에 관한 국가정책성명에 대하여 의견을 제시하여야만 하게 하는 것은 불만스러운 일이다. 정부는, 국가 네트워크에 관한 국가정책성명이 발표되고 협의가 이루어 질 때까지 국가정책성명의 지정을 보류하여야 한다. 정부는, 비록 국가정책성명의 초안에 관한 원래의 협의보다도 더 제한된 노력일지라도, 항만국가정책성명의 심의를 위한 기간을 더 허용하여야 한다. 장관이 우리들에게 확신시키려고 하듯이, 만약 국가 네트워크에 대한 국가정책성명이 항만개발에 관심이 있는 사람들에게 어떤 놀라움도 가지게 하지 않는다면, 항만을 위한 국가정책성명은 추가적인 수정이 없이 지정될 수 있을 것이다. 국가기간산업 기획위원회의 경로를 통해 주요항만에 대한 신청이 없기 때문에 약간의 지연으로 사소한 불리함이 있을 것이다. (단락 51)

 

환경의 양상(Environmental Aspects)

 

12. 정부는, 항만국가정책성명의 지속가능성에 대한 평가는 유럽연합(EU)의 전략적환경평가지령(Strategic Environmental Assessment Directive)을 충분히 만족시켜야 하는 것을 보증할 필요가 있으며, 그리고 정부는 의사결정자들은 대안을 고려하여야 한다는 것을 분명히 할 필요가 있다. (단락 55)

 

13. 국가정책성명은 지속가능성평가(AoS)가 국가정책성명의 개발에 어떻게 영향을 미쳤는가에 대하여 언급하고 보여주어야 한다. (단락 56)

 

14. 우리는 국제해운활동에서 배출되는 이산화탄소 배출(carbon dioxide emissions)은 국제적인 합의를 필요로 하며, 항만개발의 특별결정(ad hoc decision)을 통해 해결될 수 없다는 것을 인지하고 있다. 이산화탄소의 지방에서의 배출(local emission)은 기획결정에 보다 더 쉽게 해결책을 찾을 수 있다. 의사결정자들에게 권고사항은, 기후변화의 완화에 대한 고려, 특히 항만개발과 관련하여 항만시설의 설계와 내륙육상운송으로부터의 배출에 대한 고려를 강화하여야만 한다. (단락 58)

 

15. 우리는 항만국가정책성명이 가능한 한 항만개발이 그 주위환경과 경관을 좋게 할 수 있도록 설계에 관한 보다 적극적인 지침을 포함할 것을 권고한다. (단락 59)

 

협의와 조사 과정

 

16. 교통부는 협의에 대한 반응으로 항만국가정책성명에 대해 접수한 의견과 불만사항을 발표하여야 한다. (단락 61)

 

17. 우리는, 국가정책성명에 대한 향후 협의에서는, 협의를 위한 문서가, 쟁점을 알려주고 보다 많은 사람들과 비전문가에게 협의가 보다 더 용이하게 다가갈 수 있도록 하기 위하여 적절한 지도(map), 표와 참고사항으로 구성된 배경에 관한 정보를 포함하여야 한다고 권고한다. 이것은 국가정책성명 자체의 일부를 구성할 필요는 없으며, 정부정책이 배경에 관한 정보를 정책적인 내용으로부터 분리하여 보다 명확하게 발표되어야 한다는 우리들의 권고를 사실상 지지하는 것이다. (단락 64)

 

18. 정부는 정부가 새로운 정책을 도입하기 위하여 국가정책성명을 이용하는 것인지에 대하여 명확히 하여야 한다. 만약 그렇다면, 정부의 협의과정을 좀 더 조심스럽게 고려하여야 하며, 협의와 국회심의를 위해 보다 더 많은 시간을 허용하여야만 한다. (단락 68)

 

19. 우리는 항만국가정책성명의 초안을 조사하는 기회가 주어진 것을 환영한다. 우리들은 국회의 정밀심의가 과정에서 가장 중요한 요소이다. 자주 다른 법안(Bill)의 초안에서 보듯이, 정부는 철저하고 깊이 있는 국회의 심의에 대하여 정부의 염원을 열심히 언급 한다. 사실상 항만국가정책성명을 심의하기 위해 이용할 수 있는 일정은 계획하였던 것보다 짧았다. 그 결과로 교통부에 제출된 모든 증거들을 모두 이끌어 내지 못했다. 정부는 향후 국가정책성명을 가지고 국회가 정부의 공개협의 시에 제출된 증거를 충분히 끌어내는 것을 가능하게 하기 위하여 만 6개월의 기간이 국회의 협의와 심의를 위해 주어져야 한다는 것을 보장하여야만 한다. (단락 71)

 

20. 해양관리조직은 항만개발신청에 대하여 곧 가장 중요한 의사결정자중의 하나가 될 것이다; 그리고 국가정책성명은 이 작업에 없어는 안 되는 기본이 될 것이다. 해양관리조직은 2010년 4월까지 탄생되지 않을 것이기 때문에, 이 조직으로부터 우리들은 국가정책성명의 초안에 대한 증인을 택할 수가 없다. 우리가 해양관리조직과 같은 가장 중요한 조직이 생기기 전에 국가정책성명의 심의를 요청 받은 것을 받아들일 수가 없다. 교통부는, 해양관리조직이 국가정책성명의 초안에 그들의 견해를 제공할 수 있는 적절한 기회를 가질 때까지, 항만국가정책성명의 지정을 대기해야 한다. (단락 72)

 

결론

 

21. 우리는 우리들의 보고서 내용과 우리들의 심의에 증거를 제시한 사람들이 제기한 다른 사항을 정부가 고려하도록 요청하였다. 이와 같은 주요한 변경이 없다면 국가정책성명은 목적에 적합하지 않을 것이다. 특히, 정부는, 국가 네트워크에 대한 국가정책성명과 협의된 해양관리기구가 발표되기까지 항만국가정책성명을 지정하지 않아야 한다. 우리는 정부가, 당면한 기간 이내에 항만국가정책성명에 대하여 하원에서 협의할 수 있도록 국회에 시간을 제공할 것을 권고한다. (단락 76)

 

22. 우리는 국무장관이 항만국가정책성명을 심의하는 결정을 촉발시키는 원칙을 정할 것을 권고한다. 국가기간산업 기획위원회와 같이 의사결정자의 견해는 심의를

촉발시키는 하나의 주요한 요인이 되어야 한다. (단락 77)