1. 요약

 

국가 지역 관청들이 공공 근거리교통의 노선 허가권 부여하는 기준으로 삼아온 실재 실무 상황들은 역사적으로 여러모로 변화하였고 이제까지 무엇보다도 영업법규에 주로 방향이 맞춰져 왔으며 아직까지도 1930년대 상황에 근거하고 있다. 그 당시에는 지금과 달리 공공 근거리교통을 위한 유럽법의 해당 규정은 없었다.

공공 근거리 교통이 이미 수십 년이래 공공 정책에 있어서 지역 경제로서는 재정적으로 큰 부담이 되는 정책이기 때문에 국가 법 규정이 현 상태에 맞도록 조속히 재 조정되어야 할 필요가 있다. 유럽 연합의 새로 개정된 공공 근거리교통을 위한 법령(EU OePNV-Verordnung 1370/70)에 대응한 현 법령의 이러한 적응은 내용상으로나 시기적으로도 불가피한 것이 되었다. 그 동안 여객수송법(PBefG) 개정을 위한 토론이 주로 운송업자들의 이해와 관심사에만 초점이 맞춰져 있었고 공공 근거리교통의 공동체적 의미, 전 시민을 위한 가치 있는 교통 서비스 제공과 서비스의 질적 향상을 위한 시 당국과 해당 부서의 책임 등은 고려되어지지 않았다.

 

여객 수송 법 (PBefG, 독일 내)의 개정에 있어서 다음과 같은 점이 고려 되어져야 한다.

- 운송 허가권에 관한 경쟁 없는 교통 노선 결정 뿐 만 아니라 경쟁에 의한 교통 노선 결정에 있어서도 서비스 질과 범위를 결정하는 구체적이고 구속력 있는 원칙이 반드시 필요하다.

- 개인에 의해 운영되는 교통과 공공 교통을 구분하는 것은 시대에 뒤떨어진 것이다.

- 지역 교통담당자는 미래 노선 허가의 분배권을 가진다.

- 지역 교통담당자와 교통 기업 사이의 투명한 요구자-제공자-원칙은 확립 되어야 한다. 특히 소유관계나 경쟁 없는 직접 허가권 분배와는 독립적으로 존재해야 한다.

 

2. 유럽 연합 법과 독일 공공 근거리교통 시장의 상태

 

유럽 전역에서 2009. 12. 3부터 발효된 철도와 도로에서의 공공 교통 서비스(여객 수송)에 관한 유럽 연합 법령(EU Verordnung Nr. 1370/2007)을 공공 근거리 교통의 재정과 분배권을 위한 새로운 규정 조건으로 지정 하였다.

실제 독일 공공 근거리 교통 시장은 유럽 연합의 법적 구속력을 가진 원칙과 목적에 부분적으로 차이점을 보인다.

독일 교통시장이 년 간 100억 명의 이용객과 14만 명의 종사자를 가진, 유럽 교통시장에서 가장 큰 규모를 가진 반면 상대적으로 소규모 지자체 기업과 개인 기업이 주를 이루고 있다. 이러한 소규모적인 구조는 독일 공공 근거리 교통법령의 실재적인 방해요소와 결부되어 있으며 유럽연합의 그 동안의 독일 교통 시장개방으로의 노력도 이를 거의 변화시키지 못했다.

실질적으로 독일 지방자치단체들이 지역 교통정책 담당자와 지역 교통 기업 소유권자라는 두 역할을 공공 교통 시장에서 동시에 해오고 있었다. 그러나 이제는 정책이 지방자치단체의 교통임무책임자로서의 역할과 그에 따른 재정 책임의 강화, 교통시장 개방, 투명성 그리고 자유경쟁으로 향하고 있다.

지방자치단체가 유럽 연합 법령(EU Verordnung Nr. 1370/2007)에서 명시한 새로운 역할에 부합하기 위해서는, 그들의 교통정책이 지방자치제 자체 기업에 의해 수행되건 교통 서비스가 경쟁적 허가권 분배에 의해 수행되건 관계없이 공공 교통의 지역 교통 결정자로서의 의무에 있어서 특별히 그 지방자치제로서의 역할이 강화되어져야 한다.

이 보고서의 목적은 유럽 연합 법에 따라 공공 근거리 교통 개선 가능성, 비용 효율성의 향상 및 이의 실천에 초점을 두고 있다. 이로써 공공근거리교통이 일반시민이 누릴 수 있는 최적의 서비스제공을 할 수 있다.

 

3. 사회 공공 서비스로써 공공 근거리교통의 의미

 

3.1 공공서비스로써 공공 근거리교통

 

복합 시스템으로 작동하는 도시의 효율성을 최적화하기 위해서는 모든 시민, 직업 종사자 그리고 경제 활동가들의 이동성은 매우 중요하다.

지방자치단체의 생활 교통 맥이 막힘없이 원활하고 이용성을 높이기 위해서는 업무, 기능 및 활동이 집중된 지역에 활동성에 있어서 집중도 높은 지역이 믿을 만하고 수요 적절한 그리고 높은 질을 가진 공공 대중교통을 반드시 필요로 한다.

공공 근거리 교통은 지불 능력이 없거나 이동성이 제한된 시민 즉 사회복지 대상자, 학생, 직업교육생, 중증장애인 등에게 이동성을 보장해준다.

또 다른 공공 교통의 사회 정치적 가치로는 현대인의 문화적 취미와 여가 활용을 위한 문화 여가 시설 등에 쉽게 다다를 수 있게 하는 접근 가능성이다.

 

3.2 지속 가능한 지역 발전 원동력으로서의 공공 근거리교통

 

3.2.1. 이산화탄소와 유해물질

 

공공 근거리 교통은 대부분 환경 친화적인 이동 수단을 제공한다. 표준 버스는 1인 킬로미터 당 일반 승용차보다 평균 2/3 연료를 소비한다.

공공 근거리 교통은, 중형자가용이 평균 1인 킬로미터 당 150그램 이산화탄소를 방출하는 반면, 단지 평균 1인 킬로미터 당 100그램 정도의 이산화탄소만을 방출한다.

이 수치도 높게 여겨지기 때문에 자동차 산업 분야에서는 계속해서 평균 연료 소비량을 낮추는데 노력하고 있다. 이는 공공 근거리 교통 분야로 하여금 가능한 한 빠르게 지속적으로 1인 킬로미터 당 소비량을 줄이도록 주력하게 하는 자극제가 되고 있다.

 

3.2.2. 대지면적 소비의 감소

 

공공 운송과 이동을 위한 수요 대지면적은 자가용에 비해 확연히 적다.

도심에서 도로 확보로 인해 주거의 질이 많이 낮아지면서 도시외곽에 거주하고 도심은 단지 단시간의 직업, 쇼핑, 또는 여가 목적으로 머무는 장소로 전락했다.

공공교통이 개별교통에 비해 면적 절약효과 및 교통인프라를 감소할 수 있는 효과가 높다. 이로 인해 발생하는 면적은 자전거, 보행교통 및 놀이장소 및 도시민 쉼터 등을 조성해 도로 공간의 기능개선 및 도시미관을 향상하는데 활용할 수 있다. 통합교통체계 및 교통량의 공공교통 이전을 통해 대지면적 소비 감축 뿐만 아니라 주거 주변과 도시 공간의 질이 향상된다.

 

3.3 공공 근거리교통의 경제적 이익

 

다양한 공공 근거리 교통의 경제적 장점이 있다. 물질적 측면 이외에도 수치적 산정이 어려운 건강 그리고 시민의 안녕과 같은 가치도 중요한 역할을 한다.

자가용과 비교했을 때 버스와 도시철도는 교통사고 발생률이 현저하게 낮고 그로 인한 사상자 수 나 사고 후 처리비용도 적다. 2000년에 1인 1000 킬로미터 당 사고 후 처리비용이 자가용은 30.90유로, 버스는 2.40유로 그리고 철도는 1.74유로였다. 공공 근거리교통은 도심지나 도시외곽의 높은 매력요소를 갖는 지역에의 접근성을 보장한다. 공공 교통은 연계성 면에서도 가장 높은 서비스 질과 양을 보장하며 그 지역의 경제성과 정체 지역의 질도 함께 향상시킨다.

 

3.4 인구구조변화에 따른 요구사항들

 

많은 지자체 지역에서 인구구조를 살펴보면 노인 인구의 증가 현상이 나타난다. 이러한 인구 층은 특별한 공공 근거리 교통 서비스를 요구한다. 도시 인프라를 언급할 때 배리어 프리, 접근성뿐만 아니라 의사소통, 승차권 구입 및 개인 서비스에 관한 것까지 고려해야 한다. 공공 근거리 교통의 서비스는 고객의 요구에 능동적으로 대처하도록 재정비되어야 한다.

승객의 필요에 맞춘 서비스개념, 예를 들면 전화주문으로 공동이용객들이 함께 이용하는 택시, 필요에 따라 운행되는 노선버스 또는 시민버스 등이 이에 해당된다. 그 동안 법적으로 충분히 명시되지 않고 시험방식으로만 실시되었던 서비스들이 독일 여객수송법 개정에 있어서 고려 되어 져야 한다.

 

3.5 공공 근거리교통의 재정

 

공공교통이 70% 이상의 높아진 비용 충당에도 불구하고 공공 근거리 교통은 여전히 공공 재정에 의해 도움 받고 있다. 지방자치단체가 공공 근거리 교통의 계획과 재정의 책임자이므로 공공 근거리 교통의 재정 문제는 공공 교통 존재 여부의 의미와 연계된다.

기본법 106a조항에 따르면 주 연방은 공공 근거리 교통을 위한 재정의 의무가 있다. 그러나 이런 재정지원이 폐지될 예정이어서 공공교통의 미래가 위협받고 있다. 주 연방은 2019년에 수십 년간 지속해온 지방자치단체 도시경제기반을 위한 재정지원을 지방교통재정지원법(GVFG)에 의거하여 폐기할 예정이다. 공공 교통 서비스는 점점 더 개별 지방자치단체의 재정 능력에 의존하게 되고 있다. 실제적으로 질적 양적 교통 서비스 면에서 차별화된다.

시장 장애요인의 제거와 자유경쟁 제한의 폐지 및 수많은 도시 및 소지자체의 열악한 재정상태로 인해 지자체 소유의 공공교통기업은 조직과 재정의 변화로 민영화되었다. 결과적으로 전 사회적인 사회경제기반에서 공공 교통 공기업들의 퇴보가 우려되고 있다.

이는 다시 말해서 지방자치제가 공공 교통 서비스 수준과 재정을 다른 공공 서비스 분야와 경쟁관계에서 조율하거나 계약적 협의를 통해 지금보다 오히려 더 공공 근거리 교통의 중요성에 초점을 맞추는 정책을 펴나가야 한다는 것을 의미한다.

 

4. 공공 근거리교통의 법 규정

 

공공 근거리 교통을 위한 전체 법 규정은 상대적으로 파악하기 어려운 많은 항목에 의해 특정 지어져 있고 서로 상반되는 독일 국가법과 유럽 연합 법, 법령, 원칙, 특별 규정 등과 대립 상태에 있다.

공공 근거리 교통의 조직과 재정에 관한 규정은 국가법 및 유럽 법의 해당 규정에서 찾아 볼 수 있다. 유럽 법 차원에서는 특히 보조금 및 분배에 관한 규정에 유의해야 한다. 반면 독일 국가 법규정은 기업들이 공공 근거리 교통 시장의 참여하는 조건을 규정하는 영업상, 공공질서적 성격을 내용으로 한다.

 

4.1 국가적 규정

 

해당 환경 규정, 안전 규정, 장애인 동등 법에 의한 규정을 제외하고 구체적인 공공 교통의 품질과 양에 대해서는 법적 규정이 제시되지 않고 있다. 지자체 계획권한 상 공공 근거리 교통은 의무과제가 아니기 때문에 교통재정은 타 과제와 경쟁관계에 놓인다. 그럼에도 불구하고 연방주의 근거리교통법이 해당 규정을 가지고 있기 때문에, 공공 근거리 교통의 확실한 책임소재는 광역행정구와 도시지자체에 있다.

교통 의무 책임자로서 지방자치단체는 공공 근거리 교통의 계획과 재정의 의무를 모두 지닌다. 이런 이유로 행정구와 도시당국은 운행 빈도와 서비스 질을 공공 이해에 맞게 구체적으로 확립해야 한다.

독일 연방주들의 공공 근거리 교통법에 따르면 교통 임무 수행자가 공공 근거리 교통망 구축의 책임을 진다. 이러한 의무이행으로 인해 지방 자치 단체에게 공공 근거리 교통 서비스의 범위와 질을 결정할 수 있는 수단이 주어진다.

이에 반해 독일 여객 수송 법(유럽 연합법과 다름)에 따른 노선교통허가는 연방주의 중간행정지자체나 행정수장이 담당한다. 이런 행정 상황으로 인해 공공 근거리 교통의 계획과 재정이 그리고 다른 한편으로 교통시장 허가의 권한이 분산되어 있다.

 

 

4.2 공공 근거리교통을 위한 유럽 연합의 새 법령

 

3.12.2009년 발효된 유럽 연합 공공교통서비스 법의 목적은 유럽 공공 교통 시장을 개방하는 것으로 이로 인해 시장 개방 내지는 시장진입에 대한 규정으로 이해되어 진다. 따라서 유럽 연합 법은 공공 근거리 교통 재정을 위한 사회복지법적인 규정만을 내용으로 하는 것이 아니라 정당한 경쟁 절차를 통하거나 또는 직접 교통허가권 부여를 통한, 공공 교통 서비스 권한의 분배까지도 규정한다.

이 법령에 의해 해당 관청으로 명시된 곳은 법적인 공공 교통 임무 책임자, 즉 행정구와 해당 시당국이다. 법령 5조 2항에 따르면 국가법에 위배되지 않는 한 모든 해당 관청은 공공 교통 서비스를 자체 조달하거나 공공 교통 서비스 계약권을 직접 자체 내 교통 기업주에 할당하도록 결정할 수 있다. 여기서 자체 교통 기업주란 법령에 의하면 해당 관청과 법적으로 분리 독립된, 해당 관청이 자체 업무 부서에서와 꼭 같은 규제방법으로 통제 가능한 업무 단위(기업)을 의미한다.

공공의 힘이 이 기업에 지배적인 영향을 끼치고 경영 결정에 있어서 지방자치단체가 실질적 영향을 끼칠 수도 있다. 직접 계약 허가권을 분배 받은 교통 기업은 법령 5조 1b항에 의해 해당 구역에서만 공공 교통 서비스를 이행할 수 있고 해당 지방 자치제 외의 구역에서 교통 분배권 경쟁에 참여할 수 없다.

모든 계약권 분배는 공정하고 모든 기업에게 기회가 주어져야 하며 투명하고 부정부패가 없어야 한다.(5조3항)

 

이상과 같은 고찰에서도 독일 공공 행정이 단지 경제적인 수단을 통해서만 공공 교통 시장에 개입하지는 않는다는 점은 고려되어지지 않았다. 개개 교통 기업의 이익은 교통 허가권이 동시에 같은 지역에 다른 어떤 기업에 의해서도 간섭받지 않음을 통해 유지된다.

교통 서비스 보장의 경제적 이유로 인한 공공 교통 시장의 규제는 바람직하다고 보여 진다. 그럼에도 불구하고 경쟁에 의한 계약 분배권이 고려 되어져야하고 이는 유럽 연합 법의 틀 안에서의 독일 국가법의 준수 하에 허용된다.

 

5. 독일 여객 수송법 개정은 위한 제언

 

여객수송법의 개정과 관련하여 아래와 같이 제언하고자 한다:

- 유럽 연합 법령이 독일 전 범위에서 시행 되어진다는 사실은 상업적, 경제적 교통방식이 공공지원의 포기 및 경쟁으로 부터의 보호를 포기 상태에서 시행되는 것을 의미함.

- 한층 더 강화된 공공 교통 시장의 경쟁 제도

- 해당 관청의 노선 허가권 이양을 통한 교통 임무 책임자의 권한 강화

- 교통 임무 책임자에 의해 제공된 근거리 교통의 적법성을 통한 지방자치제 계획의 보장

- 교통 허가권 직접 분배가 가능한 보장 상황에서의 구체적 소유관계와는 독립된 교통 임무 책임자와 교통 기업 사이의 명확한 요구-제공-법칙

- 교통 임무 책임자의 보장 책임과 교통 기업의 수행 책임과의 엄격한 분리

- 실질적 필요도에 중점을 두는 서비스 개념의 확립

 

 

6. 결론

 

현재 독일 근거리 교통을 위한, 법적 그리고 조직적인 규정 조건이 근거리 교통 임무 책임자로서의 달라진 법적, 정치적 그리고 무엇보다 재정적인 책임 규정에 있어 적절치 못하다.

이제까지의 일면적인 영업 법에 의거한 독일 공공 근거리 교통 시장의 방식은 복지법과 시장 개방 규정에 의한 유럽 연합 법과 충돌하였다. 유럽 연합 법은 지방자치단체의 지위를 강화하였고 기존의 독일 실정과는 다르게 현재도 빈번히 거론되는 재정 담당자로서의 역할을 여전히 강조하였다.

시민과 환경의 양측 면을 고려한 확실한 공공 교통 제공의 국가적인 실행 책임은 이 논의의 당연한 결과가 되고 있다.

이러한 배경 하에 독일 공공 근거리 교통의 법적 기초는 가능한 한 신속히 유럽 연합 법의 원칙에 적절하게 보완 개정되어야 한다. 법적 질서측면에서 보자면 구체적으로 누구(지자체인지 공공기업인지 아니면 개인 기업인지)에 의해 교통 서비스가 제공되는지는 전혀 중요하지 않을 수 있다.

교통 기업과 국가 해당 관청간의 긴밀한 협력과 강화된 교통 임무 책임 수행을 통하여 지속 가능한, 잘 조정된, 체계적으로 통합된 근거리 교통이 확립될 수 있다고 하겠다.