1. 서론

본 연구에서는 일반적 해안을 대상으로 한 역사적 변천, 자연현상의 이해, 사회상황의 변천을 포함한 포괄적 관점에서 현장에서의 구체적 사례와 합의형성의 실천을 토대로 하여, 해안법의 창설과 개정에 대해 제도론 및 기술론으로 분석하고, 해안법의 개정으로 도입된 새로운 해안관리제도의 확립을 위한 실천과 앞으로의 해안관리의 모습을 깊이 연구하였다.

2. 해안관리의 역사적 변천

제1장에서는 해안관리의 역사적 변천을 조감하고, 제도론, 기술론으로 해안법 창설 전후의 경위, 특징, 과제에 대하여 논의하였다. 해안관리는 소규모의 염전과 간척지 이용 및 그 배후지를 방호하는 형태로 시작되었으나, 방호를 위한 해안제방 등이 대규모화 됨과 동시에 빈번히 엄습되는 높은 파도, 파랑재해 시의 대응이 곤란하게 되고, 공공적 관리를 해 나가는 현재의 시스템이 시작되었다. 메이지유신 이후 중앙집권 국가를 목표로 한 움직임이 활발하게 되어 하천 등의 공공시설 관리에 관한 법제도가 정비되는 중에 해안은 법률도 정비되지 않고 국유재산으로서 관리하는 형태였다. 태평양전선 종전 직후의 폐한 국토를 거듭되는 태풍과 해일이 내습하여 거대한 재해를 불러 일으켜서 1956년에 방호를 목적으로 한 해안법이 창설되었다.

관리주체는 해안관련 부처(당시 건설성, 운송성, 농림성, 수산청)로 나누어졌으나, 부처간의 연락조정협의회에 의한 긴밀한 연락조정을 도모하는 것으로 되어 해안관련 부처 공동으로 해안보전시설 정비를 위한 축조기준이 작성되었다.

해안법의 창설은 해안재해를 계기로 하고 있으며, 시설을 주체로 관리하는 체계였기 때문에 이세만(伊勢？) 태풍과 칠레지진 해일에 의한 대재해에 대한 대응을 위하여 중점적 높은 파도, 해일대책의 실시, 계획적 사업추진을 위하여 해안사업 5개년 계획의 책정, 각종 사업 및 연대사업이 주로 추진되었으며, 해안방제대책이라는 면에서는 시설정비가 대폭적으로 추진되고 막대한 효과가 있었으나, 한편에서는 해안침식의 진행에는 대응이 늦어지는 결과가 되었다.

3. 해안을 둘러싼 자연적 상황의 변화

제2장에서는 제1장의 해안법 창설 이후 해안을 둘러싼 자연상황의 변화를 이해하기 위하여 과학적 조사에 기초하여 현장에서 실시한 정보 정리와 연구 등의 노력에 대하여 논의하고 있다. 지형도에 기초한 분석에 따르면, 메이지시대~쇼와 20년대보다도 쇼와 20년대~해세기까지 해안선의 후퇴가 현저하게 나타났으며, 해안으로의 물질이동과 관련된 밸런스 변화가 발생하고, 해안침식을 심각화시키고 있다. 하천에서 해안에 공급되는 토사가 자갈채취 등으로 감소하면 해안이 침식되고, 방수로 등의 건설로 대폭적으로 증가하면 해안선의 전진에 의한 토지가 확대되었다. 하천 중류부에서는 토사의 흐름을 고려한 치수대책이 이루어지고 있는 것을 현장에서 실천사례를 근거로 나타냄과 동시에 자연상황의 변화에 대하여 논하고 있다.

또한, 연안지역 개발에 의해 해안선을 이동하는 연안표사(沿岸漂砂)의 흐름 변화가 발생하여 이것에 대처하는 기술로서 sand bypassing이 효과적이다라는 것을 현장의 실천사례를 근거로 논하고 있다. 그리고 유역에서 해안으로의 물질이동 변화는 해역의 수질악화와 생태계로의 영향을 일으켜 심각화되고 있으나, Impact Response 분석이 효과적이다라는 것을 논하고 있다. 이들 분석으로 해안을 둘러싼 자연상황의 변화에 대응해 나가기 위해서는 광역적 해안보전과 하천과 해안과의 연결로 중점적으로 대처할 필요가 있다.

4. 해안제도를 둘러싼 새로운 조류

제3장에서는 해안법 창설 후, 고도 경제성장 후의 사회상황의 변화에 동반하여 해안관리제도에 영향을 미친 새로운 조류에 대하여 논하고 있다. 사회적 요구와 흐름에 따라, 사업상의 고안과 사고방식의 변경 등 해안제도의 운용면에서 순응적 대응이 도모되어 왔다. 그럼에도 불구하고, 세계적 환경의식의 고조에 추가로 국민 가치관의 다양화에 동반되는 해안특유의 자연환경과 경관에 악영향을 미치는 행위 등이 심각한 문제가 되고 있다는 것을 나타냈다. 그리고 해안환경 면에서는 1997년에는 종래에 경험하지 못했던 나호토카호 기름유출 대사고가 발생하여, 해안방호의 개념만으로는 대처할 수 없는 해수 오염사고도 빈발하게 된 경위 등을 정리하였다.

그리고, 1995년 지방분권추진법에 의해 지방분권의 흐름은 가속되고 있으며, 국가의 법제도 전체에 대하여 국가와 지방의 역할분담의 관점에서 재검토하게 되었다. 해안법에 대해서도 여러 가지 논의가 실시되고, 국가와 지방의 역할분담의 명확화와 법률에 기초하여 해안의 공적 시설물관리가 보다 요구되게 되었다. 또한 국가의 정책 전체의 움직임에 맞춰 해안사업의 실시에 대해서도 보다 더 공평성과 투명성 확보가 요구되었다. 이러한 사회상황의 변화에 따라 당시의 해안관리제도의 여러 가지 과제가 분명히 밝혀졌다.

5. 새로운 해안제도의 확립을 위한 실천과 방향성

제4장에서는 제1장에서의 해안법 창설 전후의 움직임, 제2, 3장에서 논한 자연, 사회상황의 변화와 시대의 요청을 받아, 1999년 해안법의 근본적 개정에 이르게 된 경위와 특징을 정리함과 동시에 새로운 해안제도에 기초한 실천과 앞으로의 해안관리의 모습에 대하여 논하고 있다.

1999년에 방호, 환경, 이용의 조화를 이룬 종합적 해안관리를 목적으로 한 새로운 해안관리제도가 완성되었으나, 국가와 지방의 역할분담의 명확화로서는 새로운 해안보전계획제도로서 국가에 의한 전국적 기본방침, 지자체에 의한 명확화로서는 새로운 해안보전계획제도로서 국가에 의한 전국적 기본방침, 지자체에 의한 연안마다 기본계획을 책정하도록 된 것, 해안환경을 지역에서 관리할 수 있도록 하기 위하여 “일반공공 해안구역”을 창설하고, 메이지유신 이래 남아 있는 과제였던 해안의 공공 시설물관리를 명확히 자림매김할 것, 오키노도리와 같은 해안을 국가가 직접 관리하도록 할 것 등 3가지가 특징적이다.

특히 세 번째는 영토, 영해의 기준선을 지키는 형태로 부분적이지만 연안지역 관리에 가까운 개념도 도입하게 된 것이다. 그리고, 관리면에서는 해안환경과 해안 이용에 영향을 미치는 행위를 적극적으로 관리하도록 규정을 정할 것, 기술면에서는 모래해변을 해안보전시설로서 지정할 수 있도록 할 것과 기술기준에 관한 성능 규정화 등의 규정이 새롭게 도입되어, 21세기에 걸 맞는 종합적 해안관리제도시스템이 정비되었다.

이상의 분석과 인식의 정리를 포괄적으로 검토하고, 장래 추진해야만 하는 전망도 확인한 후, 바람직한 해안관리제도에 대하여 역사적 이해, 자연현상의 이해, 사회상황의 변천을 포함한 포괄적 관점에서 논술한 연구가 세계적으로도 적은 배경을 인식 한 뒤 일본의 일반해안에 주목하여 해안관리의 역사적 변천을 근거로 삼아, 해안법의 창설 및 개정에 이르는 경위와 특징을 정리하였다. 그리고 해안을 둘러싼 자연, 사회상황의 변화와 그 대응책을 논함과 동시에 해안법 개정에 따라 도입된 새로운 해안관리제도의 확립을 위하여 실천과 앞으로의 해안관리의 모습에 대하여 논하였다.

6. 결론

본 보고서의 주요한 결론은 다음과 같다.

(1) 일반해안은 소규모의 염전과 간척지의 배후를 지키기 위하여 민간 등에 의해 관리되었으나, 그것들이 대규모화하면 모두 재해시의 대응이 곤란하게 되어, 공적 관리형태가 된 것이다.

(2) 해안의 제도상의 자리매김은 하천 등의 다른 공공 시설물을 법률로 관리하는 체계와 달리, 메이지유신의 제도개혁 시에서도 국유재산으로서 재산관리만을 수행함과 동시에 “법정외 공공 구조물”이었다. 1956년의 해안법의 창설로 방재를 주체로 하는 구역은 공공 구조물 관리를 하는 법체계였으나, 여전히 대부분의 해안은 다른 공공 구조물과는 다른 관리를 하는 제도상의 자리매김의 상태였다.

(3) 해안법의 창설은 전후의 해안재해를 계기로서 수행되었던 것으로 시설을 주체로 관리하는 체계였기 때문에 해안방재대책이라는 면에서는 시설정비가 대폭적으로 추진되어 상당한 효과가 있었다. 그럼에도 불구하고, 한편에서 해안침식의 진행에는 대응이 늦어지는 결과가 되어 해안환경에 대한 관리가 빠르게 된 측면이 있었다.

(4) 해안보전시설의 설계법 등 해안제도의 구체화에서는 각각의 시기에 최신 학술의 성과가 포함되었다. 한편, 해안에 관한 정보는 과학적 조사에 기초한 것이 적으며, 해안에서 생기는 모든 과정에 대한 메커니즘도 해명되지 않은 것이 많이 남아 있다. 해안을 둘러싼 자연상황의 변화를 해명하기 위해서는 해안침식 등에 관한 정보의 분석과 수질노화로의 대응방책에 관한 연구를 계속적으로 수행하는 것이 중요하다.

(5) 해안법의 창설 후 시대의 흐름에 다른 자연, 사회현상의 변화에는 사업상의 고안과 생각방식의 변천 등에 순응적 대응이 도모되어 왔다. 그럼에도 불구하고 세계적인 환경의식의 고조에 추가로 국민의 가치관 다양화, 지방분권의 추진 등이 추진되고, 해안방호만으로는 대처할 수 없는 해수오염사고도 빈발하는 등 배경에서 방호, 환경, 이용의 조화를 갖춘 종합적 해안관리제도를 수행해 나가기 위하여 1999년 해안법의 근본적 개정에 이르렀다.

(6) 해안법의 개정에서도 국가와 지방의 역할분담을 명확화하고 있으며, 다음 3가지가 특징적이다.

- 새로운 해안보전 계획의 구조가 만들어져 국가가 기본방침을 지자체가 기본계획을 작성하게 되어, 그것의 책정 시에는 학식경험자와 관계주민의 의견청취 수속을 규정하고 있다.

- 해안환경을 보전하기 위해서는 보편적으로 전국의 해안을 대상으로 할 필요가 있기 때문에 새로운 “일반공공 해안구역”이 창설되고, 메이지유신 이래의 제도상의 과제였던 모든 해안을 공공 구조물로서 관리하는 법체계가 확립되었다. 이것으로 해안환경과 해안이용에 관한 일상적 해안관리를 지자체가 수행하도록 되어, 지역의 특성을 살린 해안관리가 가능하도록 되었다.

- 오키노도리섬과 같이 국토보전상 극히 중요한 해안에 대해서는 국가가 직접 관리할 수 있도록 되었다. 특히, 이것은 해안법의 체계 중에서 영토, 영해의 기준선이 되는 해안의 보전을 적극적으로 자리매김하게 되는 것으로 부분적이나 연안지역관리에 가까운 구조가 되었다고 말할 수 있다.

(7) 특히, 해안법 개정에서 “환경”이 목적으로 명기된 이유는 해안 특유의 문제와 필요성이라는 것을 명확히 나타냈다. 형태 상으로는 1997년 하천법 개정에 의한 “환경”목적이 들어 간 것이 직접 계기가 되었으며, 해안법에 “환경”목적이 자림 매김 되었다고 말하고 있으나, 그 인식은 틀리다.

(8) 해안법 개정에 기초한 새로운 해안관리제도의 확립을 위하여 여러 가지 시책이 실천되어 왔으나, 앞으로의 방향성은 광범위하며 신속한 관리를 위한 정보 정비, 다양한 참가를 촉진하기 위한 환경시책의 충실, 종합 토사관리 시책의 추진을 시작으로 한 연계의 한층 강화라는 3가지에 중점화하여 대처해 나가야 할 필요가 있다.

(9) 앞으로의 해안관리제도의 모습으로서는 최근 관련제도의 움직임도 감안하여 해안법 개정에서는 부분적이었으나, 장래적으로는 목표로 하는 방향성으로서 모든 외국에서 보는 바와 같이 보다 광역의 관리를 포함한 “연안관리제도의 창설”이 필요하다.

현재에서도 새로운 해안법에 기초하여 해안만들기의 실천이 진행 중이다. 기본이 되는 사고방식과 이념을 “해안보전기본방침”으로서 나타내고, 그것에 기초하여 71개 연안에 대하여 모든 지자체가 공동으로 “해안보전 기본계획”을 책정하였다. 책정과정에서는 학식경험자와 지역주민 등의 목소리도 들어 보다 투명성이 확보되었다. 이러한 사업의 추진 방식이 합의형성형의 해안조성이 됨과 동시에 일상적 해안관리의 일부도 지자체의 손에 의해 수행되게 되고, 해안환경에 영향을 미치는 행위 규제가 각지에서 수행되는 등 새롭게 만들어진 제반 준비가 기능하기 시작하였다.

이들의 방향성으로서는 법 정비를 보다 실효성 있는 것으로 해야만 하며, 한층 운용면의 시책전개가 필요하다. 또한 해안정보의 정비 추진과 해안환경에 관한 정보와 지견을 늘리는 것, 해안분야만으로는 대처해 나갈 수 없는 과제에 대한 대응도 포함하고, 연대의 충실과 강화가 요구된다. 또한 최근에서는 해안관리에 관련된 새로운 제도도 규정되고 있다. 그리고 장래적으로는 해안지역에서 생기는 모든 과제에 대한 대응을 위해서는 모든 외국에서 보든 바와 같이 본격적 해안지역 관리제도의 창설이 필요하다.