1. 조사연구 배경

일본 생산성본부는 2002년 2월 승합버스의 수급조정 사항 폐지를 배경으로 하여 사단법인 일본자동차공업회(현재는 일반사단법인 일본자동차공업회)에서 위탁을 받아, 2002년부터 버스교통과 버스사업의 방식에 관한 조사연구를 계속하고 있다.

2002년도에는 “노선버스의 방식에 관한 연구회”를 설치하고, 동 연구회 보고서에서는 버스의 “준공공재(準公共財)”로서의 성격을 보다 존중한 정책대응이 필요하다는 취지를 주장하였다(2003년 2월, 보고서 발표). 또한, 2004년도부터 “버스사업의 활성화에 관한 연구회”를 새롭게 설치하고, 버스사업이 안고 있는 과제와 문제점 등에 대하여 주로 도시부, 도시간 버스교통을 대상으로 정리하고, 승합버스는 “사회적 필수재”로서 준공공재에서 더욱 사회적 필요성을 강조하여 자리매김해야 한다는 취지를 제언하였다(2007년 3월 보고서 발표).

승합버스의 수급 조정 사항 폐지로부터 약 9년에 걸쳐 규제완화가 정착되어 온 반면, 인구감소 등에 기인하여 운행노선 중 채산에 맞지 않게 된 계통을 폐지하는 사업자가 증가하는 등, 규제완화의 부정적인 측면도 나타났다. 이러한 상황 속에서 2007년 10월부터 지역 공공교통 활성화 재생법이 시행되고, 버스교통의 방식도 지역별로 자주적으로 결정하는 환경이 정립되어 갔다.

다만, 2009년 8월의 중의원 선거로 성립된 민주당 정권의 정책에 의해 버스사업을 둘러싼 환경은 크게 변화할 가능성이 있다. 지역 공공교통 활성화 재생법에 기초한 종합사업도 국토교통성이 스스로 수행하는 행정사업 검토에 의해 일단 폐지되고, 2011년도부터는 지역 공공교통 확보유지 개선사업(생활교통 서바이벌 전략)으로서 종합적이면서 지역을 중시한 공공교통 시책이 시작될 예정이다. 이러한 상황에서 민주당의 새로운 정책인 고속도로 무료화와 교통기본법(가칭) 제정 등이 버스사업에 어떠한 영향을 줄 것인가 또는 지역 공공교통 확보유지 개선사업(생활교통 서바이벌 전략)이 시작됨으로써 더욱 더 중요성이 높아지고 있는 지방자치 단체가 어떠한 역할을 담당할 것인가 하는 것이다.

이상의 문제의식을 기본으로 하여 2010년도 “버스사업의 활성화에 관한 조사연구”를 계속하며, 전문가, 버스사업자, 버스제조사 등으로 구성된 “버스사업연구회”를 설치하고, 새로운 정책을 취하면서 주로 승합버스의 버스사업 활성화 방식을 검토하였다. 본 보고서는 그 조사결과를 토대로 한 제언 보고서이다.

2. 새로운 교통정책과 버스교통, 버스사업

(1) 교통기본법(가칭)의 영향과 과제

교통기본법안은 2006년의 임시국회에서 민주당, 사민당 공동으로 제출되어, 2009년의 정기국회에서 중의원해산으로 폐안 되었다. 동 법안에서는 국가 및 지방자치단체에 교통계획을 책정할 것을 의무화하고 있다.

2009년의 정기국회에서 폐안된 민주당, 사민당의 교통기본법안에서는 국가와 지방자치단체가 결정하는 교통(기본)계획책정에 있어서 국민(주민)의 의견을 듣는 것으로 결정되었으나, 프랑스의 국내교통기본법만큼 다단계에 걸쳐 주민이 참가할 수 있다는 것은 나타나 있지는 않다.

이번에는 국토교통성에 교통기본법 검토준비회가 설치되고 법안의 방식 등에 대하여 검토되고 있으며, 2010년 6월에 동 검토회가 보고서 “교통기본법 제정과 관련시책의 충실을 위한 기본적 생각방식”을 정리하였다. 동 보고서에서는 주로 다음의 세 가지에 대해 지적하였다.

1) 이동권의 보장과 지원조치 충실: 성숙한 사회에 맞는 지속가능한 새로운 교통체계 구축

2) 교통체계, 지역조성 및 교통수단: 삼위일체의 저탄소화 추진

3) 지역의 활력을 이끌어 내는 교통망의 충실: 번화한 거리와 간선교통망의 연대

이상의 세 가지 점에 대하여 국가 및 지방자치단체는 이동권의 의미를 명확히 한 후에 촉진해야만 하나, 이번 검토된 교통기본법(가칭)도 2009년 정기국회에서 폐안된 법안과 같은 내용이라면, 국가 및 지방자치단체에 교통계획의 책정을 의무화하게 될 것이다. 그 경우 과제로서 다음과 같은 점을 지적하고자 한다.

1) 지역은 세계적인 경향에서 말하면, 지역의 버스, 서비스공급에 관해 국가로부터 지침을 받아 주체가 되어야만 하는 입장이기 때문에 폐안된 교통기본법안에 있는 지역교통계획의 책정의무를 약하게 하는 조치는 취하지 않고, 교통계획을 책정해야만 하는가에 대한 결정을 지역에 위임한 후 책정을 장려해만 한다.

2) 국가 및 지방자치단체는 도로운송법, 도시 마스터플랜 등 교통에 관련된 기존의 법률 및 계획 등과 연대하여 서로 정합성 있도록 유의해야 한다.

다만, 국토교통성, 교통기본법안 검토소위원회에서는 2010년 12월 24일 회의에서 “교통기본법안의 입법에 관한 기본적 논점에 대하여”라는 제목의 보고서안이 심의되었으나, 동 보고서안에서는 “교통기본법안에 문자대로 “이동권” 또는 “이동권의 보장”으로 교정하는 것은 현시점에서는 시기상조라고 생각된다”라고 말하는 것으로 보아 실제로 동법안에 “이동권”이 규정되었는지 여부는 유동적이라는 것에 유의해야 한다.  

(2) “버스, 서비스에 관한 시장 설문조사”로 보는 시의 대응

지역 공공교통 확보 유지 개선사업(생활교통 서바이벌 전략)은 현행 지역 공공교통 정책의 ① 교통사업자의 피폐, ② 지방분권의 촉진, ③ 상하중심으로 운영되는 조직, 사후적 보조의 한계라는 과제에 대응하기 위해 2011년도부터 시작된 제도이다. 그 목적은 공공교통정책에서 지역의 자주성을 존중하는 것과 공공교통사업에 경영인센티브를 부여하는 것이라고 한다. 전자의 의미는 다양한 지역의 관계자로 구성된 협의회의 논의를 거친 계획에 기초한 사업을 지원하는 것이라고 한다. 그 때 주체적이면서 중요한 역할을 다하는 것은 지방자치단체(특히, 시)가 된다.

(3) 고속도로요금 무료화의 영향과 과제

고속도로요금 무료화는 2010년도 도시고속도로, 한신고속도로를 뺀 고속도로 중 약 18%에 해당하는 1,626km에서 정부가 사회실험을 실시하고 있다. 그 목적은 지역경제로의 효과, 정체와 환경에 대한 영향을 파악하는 것이다. 고속도로요금 무료화의 예상되는 주요 영향은 고속도로의 혼잡과 그것에 의한 배기가스로부터의 이산화탄소 배출 증가이다. 그리고, 버스사업자에게 있어서는 고속버스의 연장과 그것으로 인한 운전수의 보충 등 비용상승의 요인이 된다. 특히, 이산화탄소 배출 증가는 지구온난화에 대한 대응이 요구되는 일본에서 적극적으로 회피하지 않으면 안 되는 국가적 과제이다.

3. 국가 및 지방자치체에 대한 버스사업 활성화의 관점에서의 제안

(1) 교통기본법(가칭)에 대하여

제언1: 교통기본법(가칭)의 내용인 ① 이동권의 보장과 지원조치의 충실, ② 저탄소화의 추진, ③ 지역의 활력을 일으키는 교통망 충실에 대하여 국가 및 지방자치단체는 촉진해야만 한다.

다만, 이동권에 대해서는 그 의미가 애매하므로 국가는 이동권의 의미를 명확히 정의한 후 교통기본법(가칭)과 함께 동법과 정합적인 종합교통체계 비전을 책정하고, 공공교통 및 자가용 교통의 양자 연대와 공존을 체계적으로 밝혀야 한다.

국가 및 지방자치단체가 동법에 기초하여 교통계획을 책정한다고 하면 도로운송법과 각 자치단체의 도시계획 등 기존의 법률과 계획과의 정합을 도모해야만 한다.

제언2: 국가는 교통기본법(가칭)에 따라 버스사업자에 공공교통의 공급의무와 저운임을 촉진시킬 뿐만 아니라 재원조치에 대해서도 동법에 넣어야만 한다. 승합버스 사업자는 고속버스의 운송을 늘리고, 지역 내 버스 적자를 보충하여 경영을 유지하고 있는 실정이다. 국가는 버스사업자가 고속버스사업에 의존하지 않고 해결할 수 있도록 승합버스로의 운행비보조제도의 확충을 검토해야만 한다. 또한, 이동의 원활화와 안전확보의 관점에서 저상버스 등의 베리어프리(barrier free) 대응차량의 도입을 촉진하기 위하여 자치단체와 사업자로의 지원을 강화해야만 한다. 아울러 과속지역의 운행의무에 대해서는 운행비용이 도시부를 크기 상회하므로 신중히 검토해야만 한다.

(2) 공공교통 및 경제의 활성화를 위하여 국가와 지방자치단체의 역할에 대하여

제언3: 2011년도부터 예정된 지역공공교통 확보 유지 개선사업(생활교통 서바이벌전략)에서 지역 공공교통 확보의 주체가 되는 것은 “다양한 지역의 관계자로 구성된 협의회”이다. 다만, 각 지방자치단체의 교통정책에 차지하는 버스교통 정책의 중요도는 가지각색이며, 따라서 버스, 서비스의 자리매김에도 지방자치단체에 따라 크게 다르다고 생각된다.

국가는 지역의 버스, 서비스공급에 대하여 최저시민권(Civil Minimum) 확보의 관점에서 지방자치단체간 큰 차이를 보인다는 점에 유의함과 동시에 지방자치단체를 지원해야만 한다. 또한, 국가 및 지방자치단체는 버스사업자에 “운행을 위탁한다”는 관점에서 버스 교통정책의 구조, 관련주체의 역할분담, 그 추진전략 등을 검토해야만 한다.

제언4: 앞으로 지역경제의 활성화를 도모하는 데는 국가는 중앙관청의 횡단적 과제로 지역에 유입하는 관광객의 동원수를 늘리거나, 중심시가지를 활성화시키는 것이 불가결하며, 버스가 그러한 과제에 크게 기여할 수 있는 가능성이 크다. 따라서 지방자치단체는 지역 경제활성화 대책에 버스의 활용 시점을 강하게 담아야 한다.

(3) 고속도로요금 무료화에 대하여

제언5: 국가는 고속도로요금 무료화에 대하여 현재 실시하고 있는 사회실험의 결과를 이산화탄소 배출량 증가와 정체에 의한 고속버스의 정시성에 대한 악영향 등 여러 가지 관점에서 검토한 후 실시 여부에 대하여 버스사업 활성화의 관점에서 신중히 검토해야만 한다.

제언6: 버스사업의 규제완화를 배경으로 한 새로운 비즈니스 모델에 의한 투어버스의 급속한 신장 결과, 승합사업에 의한 고속버스와의 심한 경쟁, 양자의 요금인하로 인한 사업자의 경영압박 등 문제가 발생하고 있다. 고속버스와 투어버스의 양자는 시장 내에서 경쟁하고 있으므로 국가는 투어버스를 안전면, 종업원의 노동조건 등의 면에서 승합버스와 같은 조건이 확보되도록 규제해야만 한다.