1. 서 론

 

미국의 현행 대규모 철도사업의 경우 대부분 연방재정을 지원받는다. 그러나 교통당국자들은 다음과 같은 사항을 국민들에게 전달하기를 주저할 수 밖 에 없다. 즉. “이 철도사업은 실패입니다. 하지만 국민여러분의 세금은 계속 투입되어야 합니다. 왜냐하면 우리는 연방보조금을 상환할 수 없기 때문입니다.” 대신 교통 당국자들은 연방보조금을 계속 수령하기 위해 그 철도를 얼마나 많은 사람이 이용하고, 비용이 얼마나 소요되건 간에 무조건 사업이 성공적 이라고 주장한다.

 

예를 들면 2006년 테네시주는 레바논에서 네쉬빌까지 연결하는 Music City Star 철도를 개통하기 위해서 4,100만 달러를 지출하였다. 그 후 2008년 2년간의 운행결과 전체 비용의 15% 에 불과한 운임수입을 올리고 있는 것으로 나타났다. 이 수치는 연간 이용승객 1인당 25,000 달러를 지출한 것으로서 이 금액은 이 철도를 이용한 승객들에게 토요타 프리우스 자동차를 향후 30년 동안 매년 지급하는 것과 같은 비용이다. 하지만 네쉬빌 지방 교통당국은 이러한 “성공”을 이용하여 다른 6개의 통근 열차노선의 자금조성을 시도하고 있다.

 

사업의 자금을 조성하기 전에 유권자와 사용자는 철도 사업자들에게 “성공의 기준이 무엇인가?” 를 확인해야 한다. 즉, 열차는 사람들이 이용하는 것이 전부는 아니며, 그 열차를 이용하는 사람들이 기존의 버스를 이용했을 경우 훨씬 저렴한 비용이 발생하는 것이 아닌지, 또한 단순히 열차가 기존의 승용차 이용자들을 대중교통으로 유도한 것으로서 성공의 기준으로 삼는 것인지 말이다. 철도는 버스에 비해서 훨씬 적은 수의 정거장을 짧은 운행간격으로 운영한다. 그러나 버스도 필요에 따라서는 이렇게 짧은 운행간격과 적은 수의 정거장을 가진 형태로 운영이 가능하며 실제로 그렇게 하는 경우도 많다. 따라서 유권자들은 과연 이렇게 비용이 많이 드는 교통수단을 단지 정거장 수가 적고 운행간격이 짧다는 이유로 설치하여야 하는지 의문을 제기할 수 있다.

 

철도 옹호론자들은 철도교통은 교통체증을 완화시키고, 에너지 소모를 줄이며, 환경 친화적이라고 말한다. 그러나 예를 들면 뉴욕 외곽의 철도노선은 너무 이용객 수가 적기 때문에 사실상 환경오염이나 교통 혼잡 해소에 대한 효과와는 거리가 멀다. 실재로 철도교통으로 뉴욕주 도심의 10%에 해당하는 차량 운전자를 수송한다고 해도 San Francisco 나 Washington 도심지역의 3% 미만의 교통 수송량과 같은 규모에 불과하다. 이러한 사실을 알고 있는 옹호자들의 다른 논리는 철도교통이 승용차 운전자에게 선택의 폭을 넓혀준다는 논리이다. 하지만 현대 도시에는 리무진, 택시, 헬리콥터등 이미 교통수단의 선택의 폭이 상당히 많다. 이러한 상태에서 단순히 선택의 폭을 넓히기 위해 막대한 세금을 소비해야 하는지는 의문이다.

 

그리고 최근에는 철도교통이 경제발전을 촉진한다는 주장이 있다. 개발사업자들은 버스노선 근방 보다는 철도노선 인근에 투자를 하려는 경향을 보이고 있는데 그 이유는 철도시설은 대규모의 투자가 필요하여 비교적 간단한 버스노선 시설보다는 사업취소나 장소 이전 등이 거의 발생하지 않기 때문이다. 그러나 자세히 들여다 보면 이러한 철도 주변의 투자 사업은 그 사업 자체가 독자적인 사업이 없고 정부보조금 또는 지원금이 있어야 하는 사업이라는 특징이 있다.

 

이러한 철도교통의 효용성을 분석하기 위해 다음과 같은 몇 개의 기준을 바탕으로 미국 철도교통을 평가해 보도록 한다.

 

1) 수익률 분석 : 철도교통은 투자금과 운영비용을 충당할 만한 수익을 발생하는가

 

2) 수송수요 테스트 : 새로운 철도노선 건설이 전체 대중교통 수요에 어떤 영향을

미치는가

 

3) 비용효율 분석 : 철도교통시설 투자가 버스시설 투자에 비해 투자효율이 높은가

 

4) 케이블카 분석 : 지상 교통수단 중 가장 고비용의 교통수단인 케이블카에 비해서

철도교통 시스템은 얼마나 비용 효율성을 가지고 있는가

 

5) 경제발전 분석 : 철도교통이 진정으로 경제발전에 도움을 주는가 아니면 단순히

개발에 필요한 지원금 확보를 위한 핑계에 불과한가

 

6) 교통 네트웍 분석 : 철도노선의 신설은 전체 지역 교통네트웍에 어떠한 영향을

미치는가

 

 

2. 수익성 분석

 

사업성공의 가장 중요한 요소는 과연 수익성이 있는가 이다. 수익은 사회적 편익의 가장 기본적인 척도이다. 결론부터 말하면 미국의 모든 철도노선은 건설비용을 포함한 총비용은 고사하고 운용비용 조차 충당하지 못하고 있다.

 

2008년 뉴욕 지하철은 미국 내의 철도노선 중 가장 높은 재정실적을 나타냈는데 이 조차도 겨우 운임수입이 운영비용의 2/3 만을 충당할 수 있을 뿐이며, (표. 1 참조) 경전철의 경우 평균적으로 운영비용의 30% 미만을 충당하고 있다. 결국 철도 운임수입은 지난 60년 동안의 투입된 철도 자본비용에 단 한푼도 기여하지 못했다.

 

이렇게 대중교통 시설의 수익성 저조의 가장 큰 이유는 미국 대중교통의 국유체제이며 결국 이로 인한 수익성 추구에 대한 동기 부족이라고 할 수 있다.

 

< 표 1. 철도 노선의 수익성 및 수송율 >

 

 

3. 승객수송율 분석

 

철도 옹호론자들은 일던 철도가 신설되면 사람들은 버스를 이용하지 않고 철도를 이용할 것이라고 말한다. 만약 그것이 사실이라면 새로운 철도건설은 그 노선주변의 승객수송율을 크게 향상시킬 것이다.

 

하지만 1989년 미국교통국의 연구원 Don Pickrell 이 제시한 자료를 분석한 결과 신설된 철도건설 비용이 많이 소요되면 교통당국자는 운임을 비싸게 책정하거나 다른 교통수단의 운행을 줄여서 결과적으로 철도 노선 외곽의 주민들은 불편이 증가하며 결과적으로 노선 주변에서 얻는 편익이 상쇄되는 것을 알 수 있었다.

 

< 표. 2> 는 여러 가지 이유로 인하여 철도노선이 위치한 도심부의 단위 수송량이 감소하는 것을 보여주고 있다. 더욱이 Albuquerque, Charlotte, Phoenix 갈은 도시들은 철도노선이 건설되기 전의 수송율이 오히려 증가추세를 보여주는 것을 알 수 있다. 마이애미의 경우 철도 노선이 재 기능을 상실했다고 판단하여 버스노선에 중점을 둔 이후에 교통 수송율이 오히려 증가하는 것을 알 수 있다.

 

< 표.2 단위 교통 수송율 >

< 표. 3 수송수단별 통근이용율 >

 

 

 

4. 비용 대비 편익 분석

 

철도건설을 지원하는 가장 큰 이유 중의 하나는 자동차를 살 수 없는 저소득층의 수송, 교통 혼잡의 완화 및 대기오염 감소 등 철도교통으로 확보 가능한 간접 편익 때문이다. 하지만 철도교통에 대한 수송수요가 증가한다고 하더라도 환경오염이 감소하는 것은 아니다. 철도 옹호론자들은 고무타이어에 비하여 철도의 철제차륜의 작은 마찰 저항력을 지목한다.

 

50 톤 화물차는 100 톤의 화물을 운송하고, 50 톤의 차량은 수백명의 승객을 운송한다. 하지만 <표. 1> 이 보여주듯이 50톤 가량의 중량을 가지는 평균적인 경량 및 중량 객차는 단지 25명의 승객을 수송할 뿐이다. 이는 승객 당 중량이 4,000 파운드에 달한다는 뜻이며, 이 수치는 자동차의 평균 수치보다 적어도 2배 이상이라는 것을 보여준다. 결국 이러한 승객 당 중량이 철제차륜의 이점을 상쇄한다고 볼 수 있다. 게다가 기관차가 딸린 열차를 감안하면 그 수치는 더욱 악화된다.

 

하지만 철도 옹호론자들은 비록 철도의 자본비용이 버스 등의 교통수단 보다 매우 크지만 철도의 운영을 통한 편익이 이러한 비용을 상쇄한다고 주장한다. 철도차량의 운행은 단위길이 당 버스의 운행비용을 초과한다는 것을 옹호론자들도 인정하는 반면, 철도차량은 매우 용량이 커서 승객 당 운용비용은 매우 작아진다는 주장이다. <표. 4>에서 이러한 측면에서 검토하기 위해 2008년 현재 운영 중인 철도 노선에 대해 분석하였다. 즉, 철도차량과 동일한 용량의 수송율을 가지기 위해 필요한 버스의 수와 운용비용을 철도와 비교하였다.

 

< 표.4 철도와 버스의 자본 및 운용비용 >

 

 

< 표 4>의 결과를 분석해 보면 가이드웨이 버스, 중전철, 경전철 및 전차 등 어떤 교통수단도 버스보다 효율적이지 못한 것으로 나타났다. 오직 통근 열차노선만이 버스 보다 비용효율이 높은 것으로 나타났는데 그 수치는 거의 미미한 수준이다. 하지만 통근열차의 경우 이러한 수익의 대부분이 열차 운영 전체를 아웃소싱하여 얻은 결과이지만 버스의 경우 전체 노선 중 2/3 만이 아웃소싱을 하고 있다는 점도 고려해야 할 것으로 보인다.

 

 

5. 케이블 카 분석

 

케이블카는 현재의 대중교통 기술과 비교할 때 몇 가지 불리한 점을 가지고 있다. <표. 5>를 보면 왜 케이블카가 급속도로 전차로 교체되었는지를 알 수가 있는데 케이블카는 단위 운행거리당 운영비용이 가장 많이 소요되는 교통수단 인 것으로 나타나고 있다. 이러한 운행비용과 더불어 몇 가지 중요한 결점중 하나는 최고속도가 불과 시간당 9마일에 불과하다는 점(평균 속도가 아니다)과 객차 당 30~34 개의 좌석밖에는 설치할 수 없다는 점, 그리고 마지막으로 샌프란시스코에서 운영되는 총 3개의 케이블카 노선 연장의 합이 4.4 마일에 불과할 정도로 운행연장이 짧다는 점이다. 이러한 내재된 불리함을 감안한다면 철도노선은 케이블카의 효율성을 훨씬 능가해야만 마땅할 것이다. 따라서 다음과 같은 조건을 만족하지 못한다면 철도노선은 실패한 노선이라 결론지을 수 있다.

 

∎ 철도 운임수입이 차지하는 운영비용의 비율이 최소한 케이블카의 비율 보다는 우위에 있어야 한다.

∎ 평균 철도 차량 수송인원이 케이블카의 수송인원보다 많아야 한다.

∎ 주중의 철도노선 수송수요가 케이블카의 수송수요 보다 커야한다.

 

< 표. 1 >을 분석하면 70개의 미국 철도노선 중 불과 14개의 노선만이 이 케이블카 분석에서 우위에 있는 것으로 나타났다. 이 중 10개의 노선이 보스톤, 뉴욕 및 필라델피아에서 운영 중인 재래식 노선이며 나머지 4개의 노선만이 1970년대 이후에 건설된 철도 노선인 것으로 분석되었다. 하지만 이 분석에서 통과된 14개의 노선도 성공적인 노선이라고 명명하기는 무리가 있으며 단지 나머지 56개의 노선이 실패한 노선이라고 말할 수 있을 것이다.

 

 

6. 경제발전 분석

 

철도건설이 경제발전을 촉진한다는 주장을 뒷받침하기 위해 철도 옹호론자측은 철도노선 주변의 신축 건물들의 예를 들지만 대부분의 미국의 랜드마크적인 건물들은 철도 노선이 가설되기 전에 지어진 것들이다. 오레곤, 켈리포니아 및 다른 주정부는 모든 정부건물을 철도노선 주변에 위치하도록 규정하고 있는데 이러한 이전 사업은 개발 사업에 고무된 철도 계획자들 덕분이다. 더욱이 교통수요증가를 위해 철도계획자들은 “교통집중적인 개발”을 선호하는데, 즉 주거, 소매점 및 사무실공간이 고밀도로 집적된 지역개발을 원한다. 그러나 이러한 집중적 개발에 대한 효용성이 증명된 데이터나 결과는 없으며 오히려 사례분석을 해보면 간혹 세금지원을 유도하거나 인상하기 위한 사례였음을 알 수 있는 경우가 많다.

 

철도노선의 유치로 인해 주변 자산가치가 상승한 도심지의 경우에도 전체적인 관점에서 보면 결국 “Zero-Sum Game " 인 경우가 많다. 이는 노선주변의 인상된 자산 가치가 다른 지역의 감소된 자산 가치와 상쇄되기 때문이다. 오히려 이러한 상황에서 증가된 자산에 대한 세금이 오르거나 자산 사용에 대한 규제가 필요할 경우 경제성장을 저해하게 되어 ”Negative Sum Game " 이 될 수 도 있다.

 

 

7. 교통네트웍 분석

 

철도노선이 건설된 지역에 편익이 증가하는 경우 보다 어떤 경우에는 지역 교통망에 악영향을 주는 경우가 있다. 아래에 이러한 주된 4가지 유형의 악영향을 제시한다.

 

1) 교통 차별화

철도교통의 대규모 투자는 일반적으로 도심부의 소수의 사람들에게만 혜택이 돌아가기 마련이다. 교통사업에 사용할 예산이 한정되어 있음을 감안한다면 이러한 대규모의 편중된 예산집행은 다른 지역의 대중교통 사업의 예산 저감이 필연적으로 수반된다.

 

2) 피터의 법칙

철도교통시설의 계획, 건설 및 운영은 기존의 버스 교통시설의 운영에 필요한 기술에 비해 완전히 다른 차원의 능력이 필요하다. 결과적으로 기존에 지역운행 버스정도의 대중교통을 운용하던 정부 담당자들은 철도시설을 신설하고 운영하면서 발생하는 대규모의 예산초과, 승객수요 과다추정 및 다른 예상치 못한 상황 발생시 급격하게 무능력을 나타낼 수 밖에 없다.

 

3) 도시계획의 신

대부분의 도시계획 전문가들도 10년 후에 사람들이 어떤 곳을 여행하고 이동하고 싶어 하는지를 예상할 수 없는 상황에서 철도 계획자들은 토지개발 계획에 신적인 능력을 가진 듯이 행동한다. 즉, 도심지를 특정 존으로 구분하고, 철도 역 주변으로 직장 및 주거지를 조성하거나 이주하도록 하는 등 대단히 사유재산 침범의 우려가 많고 세금이 낭비될 수 있는 일을 수행하는 경우가 많다.

 

4) 철도 기반시설의 재정난

2008년 금융위기가 발생했을 당시 세수감소로 인한 대부분의 대중교통 당국자들은 심각한 재정난에 직면했었다. 하지만 속내를 보면 철도시설은 1990년대와 2000년대 초반의 금융위기 때부터 고질적이고 계속적인 재정난에 허덕이고 있는 상황이다, 이러한 철도시설의 고비용 특성이 철도시설의 가장 큰 문제점중의 하나이다.

 

8. 철도교통의 연방정부 지원 분석

 

만일 철도건설이 이렇게 성공적이지 않다면 왜 그렇게 많은 도시에서 철도를 건설하려고 하는가? 이 질문에 대한 대답중 하나는 대중선택 이론에 의해 설명될 수 있다고 본다 : 소수의 힘을 가진 집단, 예를 들면 철도건설업자 나 도심지 부동산 소유자들은 대다수의 납세자들이 조금씩 부담하는 세금으로 엄청난 수익을 올릴 수 있다. 그러나 이러한 사항은 대부분의 공공사업에서 흔한 일인 것이다. 결국 지방정부의 교통 담당자들이 이렇게 비효율적인 철도시설을 건설하려고 노력하는 진정한 이유는 바로 교통시스템을 버스중심에서 철도 중심으로 변환 시 주어지는 다양한 연방정부 차원의 지원 때문일 것이다.

 

<표. 6 철도시설로 인한 대중교통의 차별 >

9. 결론

 

1970년대 이후부터 불기 시작한 현대적 철도 건설 붐으로 인하여 미국의 도시들은 천억 달러에 가까운 금액을 철도 건설에 투자하였고 수십억 달러를 운영비로 사용하고 있다. 본 보고서는 이러한 철도건설이 과도한 세금의 낭비일 수도 있다는 점을 지적한다. 비용대비 효율적인 다른 교통수단을 제쳐둔 채 새로운 철도를 건설하는 것은 부의 불균형을 유발할 수 있다. 대부분의 이러한 철도시설의 투자가 이루어진 곳은 의도적으로 도시계획을 고밀도로 계획하여 주거지를 제한하고 대중교통시설은 오히려 혼잡을 더욱 심화시켜 승용차 운행이 대단히 어렵도록 하여 철도 등의 대중교통수단을 이용할 수 밖에 없게 하는데 이러한 정책들의 효용성은 대단히 의문이 드는 정책이다.

 

본문에서 제시한 4가지의 효용성 분석 결과 미국의 철도시스템 중 효용성이 증명된 노선은 단지 몇 개에 불과하다. 따라서 관련당국은 현재의 무분별한 철도신설을 자제하고 기존의 철도시설들의 효율성을 재검토 하도록 권고하며, 새로운 철도 노선을 건설하는 경우 해당 지방정부 차원의 재정 및 운행수입으로 소화하도록 하여 전 국민의 세금이 이러한 시설 유지에 투입되지 않아야 한다.