1. 미국 도로의 개요

미국은 광대한 국토를 효율적으로 연결하기 위해, 건국 이래 적극적으로 교통 네트워크를 정비하여 왔다. 19세기까지의 교통 중심은 수운과 마차였지만 이후 철도로 교체되고, 20세기에는 자동차와 항공이 주역이 되었다. 수송기관별 분담률(2008년)을 보면, 여객에서는 자동차가 약 88%로 압도적인 비율을 차지하고 있으며 항공이 약 11%이다. 화물에서는 철도가 약 43%, 자동차가 약 31%, 파이프라인이 약 13%, 수운이 약 13%를 차지해, 자동차에 치우치지 않는 구조로 되어 있다.

<그림. 미국의 고속도로망>

미국의 도로 행정에서 연방 정부는 기본적으로 조사연구와 주(州) 등으로의 보조금 지출만을 실시해, 도로의 계획, 건설, 관리 등의 실무는 모두 주(州) 이하의 지방 정부가 실시한다. 따라서 예산 집행액이라는 단면에서 보면 연방 정부는 불과 2%이고, 나머지 98%는 주 이하의 지방 정부에 의해 집행되고 있다. 자동차 교통을 담당하는 도로의 총 연장은 2008년 현재에 약 653만km이며, 고속도로의 총 연장은 75,657km로 모두 세계 최장이다.

도로를 정비하는 재원은 도로 신탁 기금(Highway Trust Fund)이며, 그 주요 재원은 가솔린이나 디젤 등의 유류세, 차량세, 도로통행료이다. 2008년의 도로 관계 총 지출액은 약 1,820억 달러이며, 도로 통행료 수입은 약 850억 달러이다.

2. 미국에서의 고속도로 양허(Concession)

(1) 고속도로 양허 분류

① 신규 유료 도로

민간 기업이 신설 도로의 설계, 건설, 운영, 유지, 자금 조달 등을 이용자로부터의 요금 징수에 의해 실시한다.

② 기설 유료 도로의 임대

공사(公社) 등 기존 공적기관에 의한 유료 도로를 장기간에 걸쳐 민간 기업에 임대해, 그 대가로 일시금을 받는 방식이다. 고액의 일시금을 받아 공공 재원의 부족을 일거에 해결하는 방식으로 주목을 받았지만, 공공 이익의 소멸에 대한 의구심이 제기되어 현재 중단된 상태이다.

③ 이용 가능성 지불(Availability payment)의 도로

양허 회사의 수입이 이용자 요금이 아닌 공공측으로부터의 지불에 의한 것으로, 그 지불액이 교통량이 아니라 도로의 이용 가능성(Availability)에 의해 결정되는 방식이다. 이 방식은 이미 유럽에서는 일반적이지만, 미국에서는 2009년에 첫 대규모 이용 가능성 지불(Availability payment)에 해당하는 2개의 도로 프로젝트가 플로리다주에서 자금 조달되었다.

그 배경으로는 현재와 같이 매우 불투명한 경제 정세 속에서는, 양허 회사가 교통량 리스크를 부담하는 것이 어렵기 때문에 공공측이 교통량 리스크를 부담하지 않을 수 없었다.

(2) 미국의 고속도로 양허의 특징

① 역사가 짧다

미국은 전통적으로 유료 도로가 주 정부나 그 실질적인 일부 기관인 공사 등에 의해 건설？유지？운영되었기 때문에, 민간회사에 의해 실시되는 양허 제도의 역사는 매우 짧다.

따라서 감독을 위한 공공측의 노하우 축적이 부족하고, 사업을 종합적으로 경영 관리할 수 있는 양허 회사도 육성되지 않았다. 이러한 여건으로부터 최근의 기설 유료 도로의 임대의 경우, 스페인 등 외국 회사가 계약에 성공하고 있다. 또 양허 계약의 내용도 시행착오 상태이며, 안건별로 차이가 크다.

② 연방제

미국은 연방제라는 독자적인 정치체제를 채택하고 있기 때문에, 연방 정부가 민간 자금 활용을 위한 각종 제도를 정해도, 각 주에서 독자적으로 민영화 도로의 수권법(授權法)을 제정하지 않는 한 정책이 실시되지 않는다. 연방 정부는 기본정책에 근거해 주 등에 대해 각종 조성 조치를 강구하는 것에 의해 주 정부 정책에 관여하고 있다.

③ 기설 도로의 임대 계약이 장기간이고, 당초 지불금이 높다

시카고 스카이웨이 및 인디애나 유료 도로는 양허 기간이 각각 99년과 75년으로, 유럽의 통상 30년과 비교해 매우 길고, 양허 회사가 공공측에 지불하는 당초 지불액이 매우 고액이다.

④ 비경쟁 조항

유료 도로 양허 사업이 각 주에서 도입되고 있지만, 이와 병행한 무료 도로의 개량 등에 의해 유료 도로 양허 사업이 파탄하는 사례도 볼 수 있다. 이러한 경합 도로 정비에 의한 수입 리스크 확대에 따라, 투자가는 양허 계약 시 경합 도로의 정비를 금지하는 비경쟁 조항의 규정을 요구하게 되었다.

이 때문에 캘리포니아주의 일부 도로에서 비경쟁 조항이 도입되었지만, 이 조항에 의해 공공측의 도로 혼잡 대책이 제한되어 큰 사회 문제가 되었다. 따라서 최근에는 경합 도로로의 교통량 전환에 의한 소득 감소를 증명할 수 있을 경우 손실보상을 실시한다는 보상 조항을 규정하게 되었다.

⑤ 소득세법상 취급

연방 법인소득세법이 기설 도로의 양허의 당초 지불액수의 고액화 및 기간의 장기화에 영향을 주고 있다.

양허 계약의 거래 내용은 도로 인프라 자산, 토지, 이용자로부터의 요금 징수권 및 요금 징수기계 등의 매각 또는 임대이다. 이 중, 도로 인프라 자산의 경우 세제상에서는 양허 기간이 경제적 수명(통상 45년)을 넘으면, 매각으로 간주하고 그 이하에서는 임대로 간주한다. 임대보다 매각이 양허 회사의 세제상의 상각 기간이 짧기 때문에, 매년 비용화 할 수 있는 금액은 많아져, 회사에 유리하다.

또, 요금 징수권은 무형자산으로 취급되어 세제상의 상각 기간이 15년간 가장 짧기 때문에, 매년 비용화 할 수 있는 금액이 가장 커진다. 이 요금 징수권에 상당하는 부분의 비율은 양허 기간이 길수록 커지기 때문에, 결과적으로 양허 기간이 길수록 조기에 비용화 할 수 있는 금액이 커진다. 따라서 양허 회사는 양허 기간이 길수록 세제상에서 유리하게 된다(지불 세액이 작아지게 된다). 한편, 공공측도 양허 기간이 길수록 받을 수 있는 일시금이 많아진다. 이러한 쌍방의 이해 일치에 의해, 75년부터 99년이라는 초장기의 양허 계약이 발생하고 있다.

3.새로운 재원 조달 방법으로서의 거리 비례제 운임제도의 검토 상황

미국은 도로 및 공공 교통(육상 교통)에서 혼잡, 노후화, 재원 부족으로 위기적인 상황에 있다는 인식 하에 장래의 육상 교통의 요구 및 재원 조달 방법에 대해 검토하였다. 이에 따라, 2009년 2월 26일에, 미국 육상 교통 인프라 자금 조달 위원회가 “Paying Our Way? A New Framework for Transportation Finance”라는 제목의 보고서를 제출하였다.

본 보고서에서는 연방 차원의 연간 수입은 약 320억 달러로, 필요액수 약 1,000억 달러의 3분의 1밖에 되지 않고, 장기적으로는 현재의 유류세에 의한 과금은 친환경 자동차 증가 등에 의해, 지속 가능성이 낮다고 보고 있다. 따라서 2020년까지 거리 비례제 운임제도로 이행할 수 있도록 준비를 개시해야 한다고 지적하고 있다.

4. 미국의 도로 정책에서의 시사점

(1) 투명성의 확보-철저한 정보 공개

미국의 도로 정책으로부터 얻을 수 있는 첫 번째 시사점은 미국에서의 정보 공개의 진전과 이를 위한 노력이다. 미국의 도로 정책에 관한 보고서는 거의 모든 전문이 인터넷 다운로드가 가능하고, 특별한 전문 지식이 없어도 쉽게 이해할 수 있다. 또, 내용이 상세하고, 정책의 형성 과정의 투명성이 매우 높다.

(2) 도로 정책의 일관성

또 다른 시사점은 도로 정책에 관한 기본정책이 흔들리지 않는 것이다. 1980년대에 결정된 공공 재원의 부족을 해결하는 수단으로서 민간 자금을 활용한다고 하는 정책은 정권이 바뀌어도 완전히 변함없다. 이는 도로와 같이 장기의 회임기간(Gestation Period of Capital)을 필요로 하는 분야에서는 필수이다. 충분한 조사 연구를 실시해 투명성 있는 논의를 하고, 일단 결정하면 바꾸지 않는다는 자세가 필요하다.

(3) 체계적인 조사 연구

민관에서는 다수의 조사 연구기관이 매우 체계적으로 조사 연구를 실시하고 있으며 이를 항상 공개하고 논의하고 있다. 또, 교통 문제의 전문가는 민간 연구기관이나 정부 기관 등 다른 조직으로 이동해도, 장기에 걸쳐 연구를 계속할 수 있는 체제가 갖추어져 있다. 이러한 조사 연구에 의해 최첨단의 지식이 정책 결정자에게 제공되고 있다.