1. Introduction

● 아시아개발은행(ADB)은 IDOM(Ingenieria y Consultoria S.A), CARS(China Academy of Railway Sciences)와 공동으로 컨소시엄을 맺고 중국의 Railway Emergency Management System(REMS) 구축을 위한 기술적 자문을 수행

● Railway Emergency Management System의 적용은 우연·불의의 사고(Accident)와 위기(Crisis)에 국한되며, 사람과 장비, 교통 시스템에 위협이 될 수 있는 상황에 대해 철도 회사 내외부적 관리를 통해 해결함을 의미

- 1명 이상 사망 또는 중상의 경우 보건 당국, 소방서, 경찰서 등 유관 기관과의 협조가 필요하기 때문

- 중점 업무 분야로 잉여 리스크(Residual Risk)에 대한 인식, 응급 상황에 대한 대응과 회복, 사전에 준비된 응급 상황 대처 프로세스의 계획과 조직화를 꼽을 수 있음

그림 1. 본 보고서의 작성 범위

2. 참조 국가 분석(4가지 Framework)

● 본 분석에서는 중국 REMS 구축을 위해 프랑스, 독일, 스페인, 일본, 한국 및 미국의 구축 사례를 법과 규제(Legal & Regulatory), 제도(Institutional), 응급 상황 대처(Emergency Management), 통신 및 정보 시스템(Network Communications and Information Systems) 관점에서 고찰함

① Legal & Regulatory

● 모든 나라에서 시민의 보호는 응급 상황 대처 시에 법제화되어 있음. 단, 유럽과 미국은 지방 정부에 책임과 역할을 위임한 반면, 한국은 소방방재청(National Emergency Management Agency)에서 단독 관장

● 참조 국가에서의 철도에서의 응급 상황 대처에 관련한 법적 근거를 분석한 결과, 일반적으로 다른 형태의 응급 상황 대처에 책임이 있는 지방/중앙 정부의 조직에서 담당하는 것으로 확인

● 철도 운영의 법적 체계를 분석한 결과, 참조 국가들은 다음의 3가지 관점을 포괄하는 범위 내에서 유사함

- 철도 안전 규제(Railway Safety Constraints), 인증(Certifications), 목표 설정(Target)과 신고(Reporting)

- 철도 사고에 대한 책임 조사는 법에 의해 지정된 기관에서 수행. 단, 수송과 관련한 정부 부처가 관여하나 이들 기관은 조사의 객관성과 중립성을 위해 일정 수준의 자율권을 보장 받음

- 이러한 안전 규제는 철도 기업 또는 관련 부처가 응급 상황에 대한 계획을 수립을 견인함

● 한편 유럽의 경우 철로와 기차역, 전력 등 인프라의 소유와, 수송 체계 운영(시간 배정 및 수송서비스 제공)의 주체가 분리되어 있으나, 미국과 일본은 소유 기관이 운영을 직접 담당하고 있음. 그러나 법적 규제는 이러한 운영 형태와는 전혀 관계가 없이 충분히 엄격함

② Institutional

● 철로 안전 담당 기관은 수송 및 교통 관련 정부 부처의 산하기관으로 존재하는 것이 보통

● 동 기관은 철도 운영의 기준과 통제 설정, 철도 운영의 허가/승인, 안전 목표 설정 및 운영회사들의 주기적인 보고 체계를 확립하였으며 지위 신장을 위해 국제 철도 안전 조직과의 교류도 확대

● 이들 기관은 조사의 객관성과 중립성을 보장 받고 결론 도출에 있어 외압을 배제하기 위해 일정 수준의 자율권을 보장 받음

● 일반적으로 철도 인프라 소유 기관과 운영 기업은 낮은 수준의 심각성을 지닌 사건(Incident)에 대해서는 자체적/내부적으로 사고 처리의 책임을 짐

● 그러나 응급 상황 발생 시 소방서와 경찰, 의료 시스템과 연계·협력을 추진하며, 이때 철도 운영 기업은 Technical Support, 현장 통제 및 조정 역할에 국한됨. 다만 사고 처리 및 복구의 책임은 철도 운영 기업이 짐

● 응급 상황 발생 시의 협력 체계 구축 및 운용은 사전 협의가 이루어져 있음(응급 상황 대처 플랜, 협력 메커니즘, 인적·물적 자원의 가용, 통신과 정보 시스템 활용 등)

③ Emergency Management

● 참조 국가들은 각국의 철도 기업에 관련된 법적 틀 안에서 REMS를 구축

● 유럽 국가의 경우 사고 발생 현장에서 가장 가까운 지역 센터에서 Railway Emergency Management를 수행하도록 되어 있으나, 한국은 이러한 Railway Emergency Management가 지방 별로 구획화되어 있지 않고 강력한 응급 상황 구분 체계와 잘 정립된 업무 프로세스(Procedures & Flowcharts)

● 참조 국가들의 REMS에는 위기 관리 플랜, 사고의 심각성과 발생 지역에 따른 분류 체계, 위기 관리 센터, 위기 모니터링 및 경보를 위한 정보 시스템(철도 네트워크 정보 포함), 위기 대처를 위한 전문 인력, 인력 양성을 위한 교육 제도, 사고 발생 시 효율적인 대처를 위한 현장과 위기 관리 센터, 유관 기관간의 커뮤니케이션 네트워크 등이 포함

● 한편 철도에 피해를 끼칠 수 있는 심각한 자연 재해로는 폭풍우, 지진, 태풍과 홍수, 낙석, 강풍, 야생 동물 진입, 유해물질 수송 및 테러 등이 있음

● 일본과 한국과 같은 자연 재해 방재 시스템이 잘 구축되어 있는 나라는 조기 경보 및 방재 시스템에 기상 관측소, 지진 조기 경보 시스템, 풍속 측정 및 낙석 감지 시스템 등이 포함

● 참조국가의 Emergency Management 분석 결과,

- 위기상황 대처에 많은 조직이 관련되며, 이들 조직 간의 조정과 응급 계획의 원활한 실행을 위한 훈련이 필요함을 확인

- 사고 현장과 통제 센터 간의 명확한 지휘·명령 체계와 원활한 커뮤니케이션이 중요

- 위기 상황으로부터의 교훈은 새로운 안전 척도를 마련하는데 도움이 됨

④ Network Communications & Information Systems

● 커뮤니케이션 네트워크와 정보 처리 시스템 구축은 효과적이고 효율적인 사고 처리의 기반 요소

● 사고 현장에서의 주요한 문제로는 원활하지 못한 커뮤니케이션과 정보의 부족인 만큼 커뮤니케이션 네트워크와 정보 처리 시스템이 이를 해결할 수 있는 주요 수단

● 이와 관련한 S/W 플랫폼으로는 EMIS(Emergency Management Information System)이 널리 활용되고 있으며, GIS(Geographical Information System), Technical Resources Inventory, Railway Network Inventory 등을 포함하고 있으며, 위기 상황 대처에 필요한 모든 기관들을 통합

- EMIS 플랫폼의 기능: 사고 인지, 분류, 타 기관과의 커뮤니케이션 및 사고 처리 절차 및 위기 대처 플랜 가동, 자원 배분과 분산, 사고 현장 자료 수집, GIS 정보 획득, 위기 상황 종료 및 복원 분석 및 관련 통계 정보 제공 등

● 모바일 네트워크 또한 사고 현장과의 Contact을 용이하게 하는데 매우 핵심적인 수단으로 참조 국가들은 응급 상황 대처 목적의 무선 네트워크를 운영(GSM-R and Ground to train communication system 등)하는 것은 물론 상업 이동통신 네트워크를 활용

● 뿐만 아니라, 정부 기관들은 재난 수준의 응급 상황 대처를 위해 전용 무선 네트워크 망을 보유하고 있으며, Tetra 기술 수준의 높은 보안과 신뢰성을 확보

● 참조 국가에 대한 분석 결과, 위기 대응 계획 수립과 사건 분류는 한국이 Best Practice인 것으로 나타났으며, 자연 재해 관리는 일본, 위기 관리 센터 운영은 독일과 스페인이 가장 선진화된 것으로 나타남

그림 2. 분석의 Framework에 따른 국가별 Practice 현황

3. 중국과 참조 국가와의 비교

● 2008년 중국은 중장기 철도 개발 계획을 발표하고, 2020년까지 중국 전역에 12만 km의 철도 건설과 16,000km의 여객 열차 전용 철도 건설을 추진

● 이러한 계획은 중국의 철도 운영 시의 안전과 위기 관리에 있어 새로운 복잡성을 야기할 것으로 예상되며, REMS의 채용을 통한 효과적이고 효율적인 위기 관리 시스템 구축이 필요

① Legal & Institutional

● 중국 정부는 철도 위기 응대의 책임을 철도부에 맡기고 있음. 이는 참조 국가들이 시민의 보호에 방점을 두고 다른 형태의 응급 상황 대처에 책임이 있는 기관과 정부 조직에 맡기는 경우와 차이가 있음

- 참조 국가들은 안전과 사고 조사 관련 기관의 전문성 제고와 소속 부처로부터의 자율권 보장에 많은 신경을 쏟음

● 중국 정부는 위기 대처 시 수직적 접근을 나타내고 있으나, 참조 국가들은 다양한 유관기관과의 수평적 협력 방안을 모색

● 중국의 철도 안전과 위기 대처와 관련한 법적 규제는 참조 국가들과 마찬가지로 매우 강력하고 범위에서도 유사한 점이 발견됨

② Emergency Management

● 참조 국가의 철도운영 기업 격인 중국의 철도국(Railway Bureau)은 위기 플랜을 수립하는 책임이 있음

● 철도국은 예상 피해의 심각성 등 기준에 따라 사건을 분류하고 있으나, 한국의 Multicriteria incident classification 도입 사례를 참고할 필요가 있음

● 참조 국가의 Best Practice와 중국의 철도 개발 계획을 고려하였을 때 이동형 위기 관리 센터(Mobile Emergency Management Center, MEMC)를 제안함

● 중국 철도국의 조기 경보 및 방재 시스템은 전 철도에서의 안전성을 강화할 것으로 기대

● 타 참조 국가와 마찬가지로 중국 철도부와 철도국은 위기 관리 인력을 운영하고 있으며, 사고 현장에서의 업무 조정을 위한 Emergency Command Team(ECT)를 도입함. 또한 이러한 인력의 전문성 제고를 위해 훈련 제도도 보유

③ Network Communications & Information Systems

● 만약 중국이 참조 국가들이 보유한 EMIS를 그들의 위기 대처 시스템에 도입하는 것이 매우 중요하며, 이는 중국 REMS의 기반이 될 것으로 기대

● 방대한 지역을 위기 대처 시스템이 모두 커버할 수 없기 때문에 Mobile Communication 시스템 도입이 매우 시급

4~5. 제언과 제언 별 관련 상세 계획

● 컨설팅 팀은 중국 철도국이 현재의 REMS를 개선할 수 있도록 12가지 제언을 도출하고, 각 제언과 4가지 Framework를 연계하여 설명

● 또한 제언의 실천을 위해 필요한 주요 활동 정의 및 활동별 Time Scenario를 단기(1년 이내), 중기(1년~3년), 장기(3년 이상)로 나누어 작성