1. 문제의식

(1) 고이즈미 정권에서의 민영화와 할인제도 도입

일본의 고속도로 정책을 돌아보면, 원래는 상환 후 무료화로 건설이 시작되었으나, 요금풀제 도입에 의한 무료화는 사실상 곤란한 상황이었다. 그런 이유로 요금제도는 거리에 따른 과금제라는 현황대비 상당히 간소한 체계였다. 그것을 무너뜨린 것이 고이즈미 정권 하에서의 도로관계 네 개 공단의 민영화에 있어 실시된 할인제도(ETC 자동차를 대상으로 한 심야할인, 조조 야간할인, 통근할인, 다빈도할인 등)이다.  

(2) 후쿠다 정권에서 할인제도 확충

후쿠다 정권 시에는 가솔린 가격이 급등하고 있다는 것을 고려하고, 할인제도를 확충(심야할인의 확충, 휴일야간의 보통, 경승용차의 50% 할인)하였다. 재원으로는 10년간 2.5조엔의 범위에서 일반재원을 충당할 것을 결정하였다.

(3) 아소 정권 하에서의 고속 천엔화

아소 정권은 2009년 3월이 되어 “고속도로요금의 ETC 휴일 특별 할인제도(고속 천엔화)”의 제도 확충책을 도입하였다. 당시는 2008년 9월의 리만쇼크를 계기로 가솔린 가격의 급등도 안정화되었다. 이 때문에 제도확충에서는 경기대책을 전면에 내세웠다. 민주당이 고속도로 무료화를 내세움으로써 대항 조치의 의미에서 반대되는 대책과 지적도 많이 나왔다. 

(4) 하토야마 정권의 새로운 요금안

2009년 여름 정권교체 후, 재원부족을 눈앞에 둔 여당, 민주당은 고속도로의 무료화 공약의 처리에 대하여 고려하면서 검토를 계속해 왔다. 그 결과, 2010년 2월에 국토교통성에서 고속도로의 일부를 무료로 하는 사회실험안이 공표되고, 계속하여 4월에는 요금제도의 개정안이 공표되었다.

(5) 칸 정권하에서 일부 무료화 사회실험

상기 요금개정안에 대해서는 “사실상의 가격인상”이라는 비판이 분출되었다. 그렇게 된 이유는 토, 일, 휴일의 이용자 요금이 현행의 천엔에서 2천엔으로 인상된다는 내용이 포함되어 있기 때문이다. 또한, 전일본트럭협회(민주당의 지지 단체가 된다)도 종합적으로 볼 때 비용이 증가하게 된다는 비판을 전개하였다.  

다만, 이미 예산조치가 취해짐에 따라 일부 구간에서의 무료화 사회실험만 5, 6월 28일부터 실시되었다. 이번 조치를 포함한 현행제도는 2011년 3월에 기한을 맞이한다. 따라서 늦어도 이번 년도 중에 새로운 제도를 내놓아 여야당 합의 하에 국회를 통과할 필요가 있다.

2. 고속도로 무료화에 의한 효과 

2009년 3월부터 시작된 “휴일 1,000엔” 제도에 의한 요금의 대폭 인하는 고속도로의 교통량을 대폭적으로 증가시켰다. 증가폭은 특히 지방에서 크며, 평일을 포함하여 원칙적으로 무료로 한 경우, 고속도로의 교통량이 증가하여, 지역경제와 관광의 활성화에 일부분 효과가 있을 것으로 추측된다. 호텔과 여관의 숙박수는 증가하지 않는다. 이것은 경기요인의 내림새가 기여하고 있는 것으로 보인다. 다만, 합리적 추측으로서 “휴일 1,000엔”은 당일여행을 증가시켰을지 모르나, 종합적으로 관광진흥에 대한 효과는 한정적이었을 것으로 생각된다.

3. 고속도로 무료화의 폐해 

(1) 지역밀집형 교통망에 대한 영향

무료화 방안을 통하여 교통량이 증가되는 것은 확실하다. 다만, 이것도 다른 교통기관에서 자동차로 전환된 것뿐일지도 모른다. 그래서 운송통계로 확인하여 보면, 교통수단으로서 자동차로의 전환이 일어났다는 것을 알 수 있다. 지역교통의 “도태”는 산업구조의 변화로서 받아들여야만 한다는 의견도 있으나, 적어도 지역이 요망하는 활성화의 형태는 아니라고 생각된다.

(2) 과거 채무의 상환 재원

고속도로 채무의 잔고는 민영화 후, 이용료 수입에 의해 수년에 6조엔 가까이 감소하고, 일정의 성과를 올리고 있다고 평가할 수 있다. 2008년도 말 시점에서 여전히 30조 엔을 넘는 규모이며, 요금수입을 통하여 착실히 변제를 해나가는 것이 요구된다. 고속도로가 무료화되면 잔존채무는 국가의 부채로서 국민의 세금으로 갚아나가는 것이 된다. 즉, 무료화된다고 해도 누군가가 부담하는 것에는 변함이 없다.  

(3) 가격조정 메커니즘의 상실

고속도로 무료화의 폐해로서 교통이 집중되는 지역의 교통정체 증가를 생각할 수 있다. 예를 들면 “고속 1,000엔”의 시작 직후에는 관광지 주변의 일반도로에서의 교통정체 문제가 발생되었다. 또한, 무료화에 의해 고속도로의 승강이 자유롭게 되어 교통량의 예측이 곤란하게 됨으로써 고속버스와 운송트럭의 정시성(定時性) 상실로도 이어질 수 있다.

교통량 조정에서는 ETC의 활용이 유효하다고 생각된다. ETC에 의한 교통수요의 정확한 파악을 기초로 유연한 가격조정 기능을 이용하여 고속도로 이용의 표준화(정체 해소를 포함)를 목적으로 해야 한다. 이미 ETC를 활용한 심야할인과 통근시간할인 등의 가격에 의한 교통수요량 정비는 일정 효과를 올리고 있다.  

4. 제언

(1) 신시장 창설을 위한 고속도로 이용

정부의 신성장전략~”건강한 일본” 부활의 시나리오~(2010년 6월 18일 각의 결정)는 2020년까지 환경, 에너지 및 건강의 두 분야에서 100조엔 초과의 신시장을 창조하고, 관광에서 10조엔의 경제 파급효과를 가져올 수 있다. 시장을 창조하는 데 정부는 여러 가지 구조와 제도를 정비할 필요가 있다. 재원도 한정되어 있는 중에 고속도로를 유효하게 활용함으로써 지역활성화를 촉진함과 동시에 이들 정책을 동시병행으로 추진할 수 있다.  

(2) 휴일 분산화와 지역 활성화

먼저 고속도로 무료화에 의한 교통정체 발생을 들었으나, 교통정체는 사고에 의한 것을 빼고는 교통집중에 의한 일어난다. 이 근본적 원인은 일본 국민의 “집단행동”이며, 즉 휴가의 집중이다.

우선은 일, 라이프, 밸런스와 일종의 일, 세어링의 관점에서 평일의 유급휴가 취득을 촉진한다. 그 시책과 병행하여 고속도로의 무료화 없이는 할인제도를 사용해보면 어떤가. 구체적으로는 지역을 한정한 할인 시기의 설정 등을 생각할 수 있다. 지역이라고 하여도 광역의 일제 휴일에서는 교통체증의 발생을 유발하게 되는 것이며, 지역에 밀착한 휴일 설정과 그것에 맞춘 요금 결정권을 지방이 가질 필요가 있다.  

ETC의 정보를 이용하면, 예를 들면 200km이상 고속도로를 이용하고, 지방의 호텔에 숙박한 관광객에는 지방자치단체에서 보조금이 나오거나, 그 동안의 고속도로 요금을 지역이 부담하고 관광객에는 사후에 부담케 하는 제도구축도 가능하다. 이렇게 되면 교통량은 증가하나 당일 고객중심이라는 현재 상황을 타개할 수 있을지 모른다. 기업유치 방안으로서 할인제도를 사용하는 것도 생각할 수 있다.

▣ 원문제목 : 高速道路の無料化は地域活性化に資するか

▣ 원문의 주요목차*******************************************************************

1. 문제의식-혼란스러운 고속도로 무료화 안(案)
2. 고속도로 무료화에 의한 효과
3. 고속도로 무료화의 폐단
4. 제안