1. 도시 재생으로부터 도시의 탈구축으로의 전환 필요성

확대 성장을 전제로 한 도시 정책으로부터 지속 가능한 도시 정책으로의 전환 필요성은, 1997년 9월의 도시계획중앙심의회 기본정책부회의 (가칭)도시정책비전에서 제기되었다.

해당 비전에서는, 인구 감소, 고령화 시대의 도래를 위해서, 종래의 시가지 확대를 전제로 한 “도시화 사회”로부터, 기존 시가지의 재구축 및 도시 기반의 유효 활용에 의해서 “도시형 사회”로 전환시켜야 한다는 필요성이 지적되었다.

이에 따라, 1998년에는 도시계획법 개정 및 중심 시가지의 활성화에 관한 법률(이하 “중심 시가지 활성화법”)이 시행되었으며, 2000년에는 대규모 소매점포 입지법이 시행되었다. 또, 2002년 6월에는 기존 시가지를 중점적으로 정비하기 위해 도시재생 특별조치법이 시행되었다. 이러한 일련의 도시 정책에 의해서, 기존 시가지에서 침체한 지구나 도시 기능의 활성화를 목적으로 한 “도시 재생”은, 일정한 성과를 달성하였다. 향후, 지속 가능한 도시로의 한층 더 전환을 진행시키기 위해서는, 확대 성장을 전제로 구축된 도시의 “창조적 해체”가 필요하다. 아울러, 유용한 지구나 도시 기능을 취사선택하고, 새로운 지속 가능한 도시를 건설적으로 재구축 하는 “도시의 탈구축”이 필요하다.

※ 도시의 탈구축 : 정형화된 개념을 깨뜨리고 새로운 개념의 도시를 시도하려는 경향

2. 1998년 이후의 도시 정책에 의한 성과와 과제

(1) 마을만들기 3법에 따른 성과와 과제

① 도시계획법의 개정과 대규모 소매점포 입지법의 시행

마을만들기 3법의 성립에 의해서, 적절히 대형점을 입지 유도하는 구조와 대형점의 배치 및 운영 방법을 평가하는 구조가 갖추게 되었다.

이러한 대응에 따라, 도시에 다대한 영향을 미치는 대형점의 적정한 입지 유도가 실현되는 것처럼 보였다. 그러나 실제로는, 2000년의 대규모 소매점포 입지법 시행전의 갑작스런 수요에 의해서 대형점의 개설 건수가 급증하고, 또 2005년 이후에는 연간 약 600건으로 높은 수준을 유지하고 있다. 이는 1998년의 도시계획법 개정에 의해서 대형점의 입지 유도의 수법은 정비되었지만, 적극적인 토지 이용 규제 강화의 움직임이 보이지 않았던 것이 제1의 요인이다. 또, 2006년의 재개정에서 교외에서의 원칙 입지 불가가 되는 대상 범위가 총건평 1만㎡이상이었기 때문에, 개설되는 약 80% 이상의 대형점이 입지 규제의 대상외가 된 점이 제2의 요인이었다.

② 중심 시가지 활성법의 시행

한편, 마을만들기 3법의 시행에 의해서, 2006년 7월까지 619개 시읍면 690개 지구에서, 여러 가지 중심 시가지의 활성화 시책이 실시되었다. 그러나, 2004년에 총무성이 실시한 조사에서 중심 시가지의 활성화의 현상에 관해, “①인구, 상점수, 연간 상품 판매액, 사업장수, 사업장 종업원수의 어느 통계 지표를 봐도 기본계획 작성 전보다 감소하고 있는 시읍면이 대부분이다. ②통계 지표의 시읍면 전체에 차지하는 중심 시가지의 비율(점유율)이 기본계획 작성 전보다 감소하고 있는 시읍면이 대부분이다. ③약 60%의 시읍면이 중심 시가지는 활성화되고 있지 않다”고 지적하였다.

한편, 2006년의 개정에 의해서, 공공 공익 기능이나, 상업 기능 등의 다양한 도시 기능의 집적 촉진, 거리의 활력의 원천인 거주 인구의 증가 추진을 추가한 다음, 대상 지역의 선택과 집중을 실시하였다. 그 결과, 2009년 6월까지, 81개시 83개 지구가 새롭게 중심 시가지의 활성화 대상이 되었다. 그러나 계획 달성 지표로서 설정된 보행자 통행량이나 소매업 연간 판매액 등의 대부분이 계획 책정시의 기준치를 밑돌고 있어 향후의 목표 달성이 의심되어지는 상황이다.

(2) 도시재생특별조치법의 성과와 과제

① 도시재생 특별지구의 창설

도시재생 특별지구는, 민간 사업자와 지자체가 협의에 의해, 도시재생에 공헌하는 대처에 따라 용적율 등의 형태 규제를 완화하는 시책으로, 전국 45개 지구(2009년 7 월 시점)에서 활용되고 있다. 이 도시재생 특별지구에서는 민간 사업자가 부동산 개발 사업과 병행해, 지하 통로의 설치, 옥상 및 벽면 녹화, 재해 지원 기능의 정비 등의 대처를 하고 있다. 그 외에도, 문화 예술 활동의 육성, 사회인 교육의 실시 지원, 육아지원시설의 설치 지원 등의 소프트한 대처도 많이 실시하고 있다.

이러한 대처는, 일정 면적 이상의 공터나 광장을 설치하는 것만으로, 형태 규제가 완화된 종래의 규제완화 수법과는 다르다. 주민과의 면밀한 협의에 의해서 규제 완화하는 도시재생 특별지구는, 각 지역의 특성에 따른 매력적인 도시 공간의 창출에 크게 기여했다고 할 수 있다.

그러나 민간 사업자로서는 이러한 도시재생에 공헌하는 대처가 수익성을 훼손하기 때문에, 용적율 등의 형태 규제의 완화를 제안하면서, 사업성을 확보하고자 한다.

또, 용적율에 대한 수요가 적은 지역이나, 항공법에 따른 고도 제한이 있는 지역에서는, 도시재생 특별지구를 활용하는 인센티브가 적은 것이 현상이다. 한편, 도시재생 특별지구를 활용하고 있는 지자체는 도쿄와 오사카에 크게 치우쳐 있어 그 외의 지정 도시에서는 1～2 사례에 머물고 있는 상황이다.

② 인정 사업의 세제 조치 및 금융 지원의 창설

도시재생 특별조치법에 따라 인정된 부동산개발사업(이하, “인정 사업”)은 부동산의 취득, 보유, 양도 과세를 감면하는 세제 조치나, (재)민간도시개발추진 기구 또는 도시재생펀드운용투자법인으로부터의 금융지원의 대상이 된다. 이 인정 사업은 전국 53개 지구(2009년 12월말 시점)에서 활용되고 있다.

이러한 대처는, 시가지의 정비를 긴급하게 추진하는데 효과적이지만, 인정되는 지역이 편재되어 있거나, 지방도시에서는 시가지 재개발 사업과 중복 인정되고 있는 등 지원 사업의 중복이 보인다.

③ 마을만들기 교부금의 창설

마을만들기 교부금은, 지역의 역사, 문화, 자연 환경 등의 특성을 살린 개성 넘치는 마을만들기를 실시해, 지역 주민의 생활의 질적 향상과 지역경제, 사회의 활성화를 도모하기 위해서 2004년에 창설되었다.

이 교부금은, 2009년 3월말 시점에서, 전국 시읍면 중 약 46.3%인 1,088개 시읍면에서 활용하고 있으며, 1,518개 지구(약 39만 ha)에 약 1.2조엔이 교부되었다. 그러나 이 교부금의 활용 실적은 인구 1만명 미만의 시읍면에서는 약 16.7%, 재정력 지수 0.2 미만인 시읍면에서는 약 11.6%로 전국 평균을 크게 밑돌고 있다. 이들 시읍면에서는 “직원의 양적 및 질적 부족”, “시읍면 부담분의 예산 확보의 어려움”, “시설 정비에 의한 차년도 부담의 증가” 등의 문제를 떠안고 있기 때문에, 활용 실적이 낮은 상황이다.

특히, 마을만들기 교부금의 특징인 창의 연구를 살린 사업(제안 사업)의 규모는 도로나 공원 등의 기간 사업의 규모에 의해서 규정되어, 기간 사업의 정비의 필요성이나, 시읍면 부담분을 확보할 수 없으면, 제안 사업의 규모를 확대할 수 없다는 문제가 있다.

따라서 향후, 마을만들기 교부금의 유효성을 향상시키려면, 시읍면 스스로가 중점적으로 추진해야 할 분야를 선택해, 집중할 수 있도록 전환할 필요가 있다.

3. 도시의 탈구축에 필요한 도시 정책의 방향성

1998년 이후에 실시된 도시 정책 가운데, 마을만들기 3법에 따른 대형점의 적정한 입지 유도는, 활용 주체를 지자체에 맡겼지만, 인접하는 지자체와의 도시간 경쟁을 의식한 나머지 충분히 기능하지 못하고 있다. 이로 인해, 많은 도시에서 상업 기능의 한층 더 교외화, 확산화를 불러, “도시화 사회”로부터 “도시형 사회”의 전환이라고 하는 흐름에 역행하였다. 또, 수많은 중심 시가지 활성화의 대처는, 지속 가능성 높은 구조 만들기가 불충분하기 때문에, 많은 도시에서 일회성 대처에 머물고 있어 충분히 성과를 올렸다고는 할 수 없다.

한편, 도시재생 특별조치법에서는, 민관 제휴에 의해, 도시형 사회의 실현을 위한 새로운 대처가 많아지고 있다. 특히, 도시재생 특별지구나 인정 사업에 의한 세제 조치 및 금융 지원에서는, 민간 사업자의 창의 연구를 통해 종래의 개발 사업에서는 정비하는 것이 곤란했던 매력적인 도시 공간을 많이 창출하고 있다.

향후에는, 기존 시가지의 활성화뿐만 아니라, 지역 고유의 자원을 활용하면서 외부의 인재, 노하우, 자금을 최대한 활용한 발본적인 도시의 “해체”와 “재구축”을 실시하는 “도시의 탈구축”의 대처가 필요하다. 특히 최근에는 유럽 및 미국의 여러 도시에서 “도시의 탈구축”을 목표로 한 새로운 발본적인 대처가 증가하고 있다.

주요 산업의 쇠퇴 등에 의해서 인구 감소가 표면화되고 있는 미국의 각 도시에서는, 중심 시가지나 교외 주택지에 방치된 공터나 빈집을 강제적으로 압류해, 새롭게 부동산의 관리 운영이나 개발 사업의 실시를 희망하는 민간 사업자에 낮은 가격으로 매각하는 “랜드 뱅크”라는 대처가 주목받고 있다. 한편, 네덜란드의 암스테르담시에서는 환경 부하의 저감을 목적으로 한 지속 가능한 도시를 구축하기 위해, 모든 도시 공간을 IT와 환경기술에 의해서 재구축 하는 “스마트 시티 프로그램(Smart City program)”을 2009년 봄부터 민간기업과 제휴해 추진하고 있다.